我國基層領導干部職務任期制執行研究

葉盛楠

摘要通過對內蒙古s縣1984年-2008年這24年中鄉鎮黨委書記任期狀況的調查，筆者發現，在鄉鎮一級，干部任期制的執行出現了嚴重偏差，鄉鎮一把手任期呈越來越短，調動越來越頻繁之勢。干部任期制度并未得到很好地執行，其原因主要是以任命制為主導的人事制度、政策本身的模糊性、我國特定的政治文化以及鄉鎮干部個人對未來的期望。因此必須完善制度的實施機制，才能使任期制的作用有效發揮。

關鍵詞任期制；制度形式主義；制度實施機制

中圖分類號D60文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0009-03

古語云：“為官一任，造福一方”。可見，為官要有任期在中國古代早已有之。秦漢四百余年，官員是提倡久任的。漢宣帝曾經在其詔書中表達了這個思想。他說“太守，吏民之本也。數變易，則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化。”到兩晉南北朝時期，地方官員任期大都以“六年為限，限滿將代”。南朝宋以后，有人認為六年的任期太長，于是又開始實行任期三年的制度，稱為“小滿”。隋朝統一全國后，最初也實行地方官員三年任期制，后來又改成所有官員四年一任。唐承隋制，最初也規定六品以下四年一任，如暫無替代，可以延長到五年。兩宋、元朝普遍實行三年任期制度。到了明朝，官員任期制向秦漢看齊，規定地方官任期九年。清代的官員任期規定地方官一般任期為五年，但是對邊疆地區官員的任職，又作了特殊規定，云貴廣南等地“俱三年俸滿”，“邊疆水土惡毒，或不俟三年即升”，以此來鼓勵在邊遠地區任職的官員。從我國的歷史來看，我國古代的官員任期主要經歷了從九年到六年再到三年的變化，官員任期呈遞減狀態。這一方面和生產力的發展有關系，另一方面也和冗員增加，僧多粥少有關。那么在現代官僚體系下，官員的任期呈現什么樣的狀況呢?

一、現代官僚體系下的任期制及其執行狀況

任期制，全稱為黨政領導干部職務任期制，它是通過嚴格界定黨政領導干部的任職期限和連任期限，對領導干部選拔及任職的全過程作出制度性規定，以對領導干部的行為進行規范并加以監督、約束，以保證其積極履行領導職責的制度。這是相對于終身制而言的一種干部人事制度。其基本特點是人用有期，到時就下，使領導職務僅限定為干部一定時期的職務崗位，而不是干部的終身待遇。任期制并不是一個單一的、孤立的制度。而是一個制度體系，是由各項具體規定構成的，其基本要素包括：任職的時間、連任的期限、最高任職年限等內容。這三項要素雖不是干部任期制的全部內容，但是最基本的內容，它們缺一不可。

2006年8月6日，中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》三個文件，規定明確指出縣以上黨委、政府每屆任期5年，干部在任期內保持穩定，不要頻繁調動交流。在筆者的調查中發現，此前鄉鎮干部的任期為3年，與市、縣(區)任期不一致，已經導致選舉頻繁、勞民傷財等諸多問題。因此，目前鄉鎮也是按照這一規定來規定鄉鎮干部的任期，以便與上級黨委和政府的換屆工作銜接。

任期制的設計初衷是為了防止腐敗，解決干部能上不能下的問題，從而建立富有生機和活力的用人機制。這樣一個從理論上來說很好的制度，在實際的運作過程中是否如政策制定者所期望的那樣發揮著其積極作用呢?其執行現狀到底如何，原因何在?產生了什么樣的積極的或消極的影響?為了解決這一系列的問題，筆者對內蒙古s縣鄉鎮一把手的任期進行了調查研究。

筆者主要調查了從1984年4月到2008年6月這24年中，s縣各鄉、鎮黨委書記的任期狀況。這24年總共分為3個階段。第一階段是從1984年4月到2001年7月，共17年零3個月。第二階段是從2001年7月到2006年3月，共4年零8個月。第三階段是從2006年3月到2008年6月，共2年零3個月。這樣的劃分主要是基于行政區劃的調整和行政機構改革的逐步深入。|984年，人民公社黨委改為鄉、鎮黨委，人民公社管理委員會改為鄉、鎮人民政府；2001年7月，重新調整了鄉鎮行政區劃，將原來的20鄉2鎮調整為9鄉6鎮；2006年3月，再次調整了鄉鎮行政區劃，將原來的9鄉6鎮調整為3鄉6鎮。

在第一階段，22個鄉鎮歷任黨委書記合計122人。從他們的任期上看，任期<1年的有12人，約占總人數的9.8％；1年<任期<2年的有21人，約占總人數的17.3％；2年<任期<3年的有37人，約占總人數的30.3％；3年<任期<4年的有14人，約占總人數的11.5％；任期大于4年<任期<5年的有23人，占總人數的18.5％；5年<任期<6年的有10人，約占總人數的8.3％；6年<任期<7年的有4人，約占總人數的3.4％，任期>7年的有1人，約占總人數的0.9％。從鄉鎮更換領導的次數方面看，在這17年零三個月中。更換書記次數最少的是4次，總共有5個鄉鎮；更換書記5次的共有6個鄉鎮；更換6次的共有7個鄉鎮；更換7次的有2個鄉；更換8次的有1個鄉。

在第二個階段，15個鄉鎮歷任黨委書記合計31人。從其任期上看，任期<1年的有3人，占總人數的9 7％；1年<任期<2年的有15人，約占總人數的48.4％；2年<任期(3年的有10人，約占總人數的32，2％，3年<任期<4年的有2人，約占總人數的6 5％，任期>4年的有1人，約占3.2％。從鄉鎮更換領導的次數方面看，在這4年零8個月中，沒有換過書記的有1個鄉；換過兩任書記的有11個鄉鎮；換過三任書記的有3個鄉鎮。

在第三階段，9個鄉鎮黨委書記共9人，2006年3月換屆上崗，2008年6月調整鄉鎮班子，共2年零3個月，有5位黨委書記工作調整，4位留任。留任的黨委書記是否能任期滿后再行調整我們目前還不得而知，但是根據對一些干部的訪談得知，到期調整的可能性很小。

由以上的調查中我們可以發現，在鄉鎮一級，干部任期制的執行出現了嚴重偏差。在第一階段中，任期不到3年的占到總人數的57.4％。主要任期是在大于兩年小于三年這個區間，到了第二個階段任期不到3年的占到總人數的90.3％。主要任期集中在大于1年小于2年這個區間。到了第三階段，任期不到3年的是56％。這個比例有所下降，是因為2006年出臺《黨政領導干部職務任期暫行規定》后，s縣鄉鎮干部的任期也與市、縣(區)干部任期一致，從3年調整成了5年，如果按照5年的標準來衡量，根據對一些干部的訪談可知，能干滿五年再行調整的可能性基本為零，那么這個比重就成了100％。可見在現實的執行過程中，隨著時間的推移，鄉鎮一把手任期呈越來越短，調動越來越頻

繁之勢。

二、任期制執行偏差的原因分析

任期制的作用，是既要避免久任，又要避免短任。久任的弊端是顯而易見的。中國社會是一個人情社會，每個人都會以自己為中心，形成一個親疏有序的格局。官員長期在一地任職，就會使這樣的格局固定化，形成地方利益集團，滋生腐敗。任期制有利于減少這些問題，也有利于解決干部能上不能下的問題。有利于建立富有生機和活力的用人機制。可是，當我們在久任和短任之間的平衡點被打破之后，短任的危害也就更加凸顯了。權力尋租，遺留問題，干群關系緊張，政績工程也就成了在短任制下的關鍵詞。

歷史研究表明，傳統中國實行的是中央政府設置的白上而下的官制系統和地方性權威相結合的治理結構。“地方權威的權力獲得與三個因素直接有關：財富、學位及其在地方體中的公共身份。”公共身份的獲得不是由官方授權的，也不是天然繼承的，而是需要通過個人介入地方公共事務，將“私益事(擴充自家財產)和公益事(地方社會的發展、安全及秩序)”聯系起來。這突出的顯示在地方權威的社會責任方面。這些責任主要有三項：第一，辦地方學務——興辦學務，設館授徒，修建社學、義學，維修官學校舍、貢院，修撰地方志等等，皆乃紳士義不容辭的職責；第二，營地方公產——屬于地方公共財產，比如經濟事業，如育嬰堂，恤扶局，粥廠，義倉，社倉等，皆由紳士管理、組織、積儲和捐輸。其中“社倉”作為地方公共經濟利益的保障，紳士對其具有明白無誤的管理特權；第三，理地方公務——水利、橋梁、津渡的工程建設，也主要由紳士處理。_3地方權威在積極參與地方事務的過程中，建構了地方社會的共同利益，得到了地方社會的認同。

地方體內部的共同利益關聯，是以官府權威與地方權威的分立為條件的。但是這個條件在近代發生了極大的變化。兩個分立的權威系統逐漸靠近，管制身份上趨于相交混合，地方權威的授權來源轉移到了官府系統，與地方社會趨于分離，其政治經濟利益的關聯性也漸弱化。新中國成立以后，基層權威和基層社會的利益分離并沒有因政權的變化得到改觀，“它以新的方式在新政權下延續著，發揮著分立權威和社會的作用”。

我國目前實行的是以任命制為主導的人事制度。這種以任命制為主導的人事制度與集權體制相結合，導致鄉鎮干部的調整權掌握在上級的手中，甚至是掌握在上級某些個人手中。特別是縣委書記享有很大的人事權力。基本上可以做到想調整班子就調整，想怎么調整就怎么調整。鄉鎮干部的流動都是基于上級的意志和判斷，而直接受益或受害的老百姓，卻沒有什么發言權，縣里派誰來當鄉鎮書記就是淮，讓誰走誰就走，百姓只能接受，不能選擇。權力地位的官方授權，使得鄉鎮干部越來越不必依賴任何社會支持作為生存的政治資本。鄉鎮干部和所轄人民利益分離，禮會授權機制的缺乏，干部調整的隨意性和無序性，必然會在T部中制造出一種人人自危、朝不保夕的氛圍，鄉鎮干部為了爭位子，保位子，必然會舍血本去討好上級，必然會多搞能引起上級領導注意的短期行為、政績工程。而不是踏踏實實去干工作。在這樣的制度環境下，正常的職務晉升規則被破壞了，權力尋租勢必愈演愈烈。

從政策方面來看，《黨政領導1：部職務任期暫行規定》中明確指出，黨政領導干部在任期內應當保持穩定，除非有下列情形之一，應當任滿一個任期：達到退休年齡；出現健康問題；不稱職：自愿辭職或引咎辭職、責令辭職：受處分、處罰或被罷免；因工作特殊需要調整職務。這一規定本來要強調的是干部在任期內應當保持穩定，除非那些特殊情況出現就不得更換。列舉的兒項特殊情況應當是當人事方面出現問題時的一種應急補救措施，而不應該成為一種常態。可是正是這樣的一種規定，給領導干部的頻繁調動提供了政策依據。特別是“因工作特殊需要調整職務”這一規定，太過于籠統，什么樣的調整算是因工作特殊需要很難界定，這樣，政策本身的規定就會流于形式，任期制的執行就會出現嚴重偏差。

經過筆者調查，s縣下部的調控主要是基于兩個方面，一是正常的換屆，二是臨時調整。換屆是任期屆滿，按照《中華人民共和國組織法》和《中華人民共和國選舉法》等法律法規規定的程序和原則進行人事調整。換屆以5年為一周期。臨時調整則是指根據工作需要，隨時調整干部。這個調整就具有一定的隨意性了。而目前鄉鎮干部頻繁調換，正是由于這種臨時調整。

從我國特定的政治文化來看，新官上任三把火，這人事一火是必點的。人事調整是上級立威、御人、加強執政能力的重要手段，也體現著上級的用人偏好。鄉鎮干部自身是不能隨便調整的，其調整的權力掌握在上級，特別是縣領導的手中。而縣領導的頻繁調換，特別是縣委書記的頻繁調換直接影響到當地黨政機關干部調整。據統計，從1984年到2008年，該縣共有9位縣委書記，平均任職時間為3.8年。只有1位縣委書記在崗位干滿了一屆，其他一把手在任內紛紛調動崗位。特別是近5年內，s縣更換了3任縣委書記。每一屆書記上任，都要進行人事調動。“上面動一人，下面動一片”。金字塔形的干部人事結構，使得上層的變動引發下層的乘數效應。因此鄉鎮一把手的調換和縣委書記的頻繁調整有著正相關的關系。上級流動越快，下級調整也越快，從而使得整個干部任期制雖有若無，其應有的效力在實踐中被架空。

從鄉鎮干部自身來說，一次調整就是一次向上走的機會，而每個人要做的就是如何抓住這個機會。每個人都期望自身的調動能符合這樣的規則：就是從窮地方調動到富裕的地方，從權力小的地方調動到權力大的地方。在這樣的期望之下，很少有人會坐等結果，大家都會使出渾身解數，動用一切可利用的資源，為自己的仕途鋪平道路。因此，最終人事安排的形成是這樣一些因素綜合的結果：一是一把手把自己比較信任、欣賞的人放在一些要害部門。二是領導班子各成員的一個多元博弈過程，每個人都有自己欣賞的、親近的、信任的人，所以在干部安排過程中，被安排干部和領導班子各成員的親疏遠近關系，也在很大程度上決定了其升遷與調動。三是上級部門個別領導的關照，對干部的調整有很大的影響。這種互相仰仗的關系，是一個決定因素，官大一級壓死人。而且有愈演愈烈的趨勢，關系在內已經不如關系在外了。四是確實是有能力、干實事的人，對于這樣的人，不讓其調動或升遷，會引起強烈的社會反響。但是這個畢竟只是少數。對于干部調整中的一系列非正式權力的介入和一些潛規則，幾乎所有的干部都是認同的，大家要做的，不是去質疑這些是否合理，而是各顯神通，以求在調整干部的過程中實現自身利益的最大化。

三、完善制度的實施機制

雖然國家明文規定了黨政領導干部的任期，但是這些制度在實踐中往往

都流于形式，制度形式主義問題嚴重。這里所說的制度形式主義，是指一方面制度在不斷健全，相關的法律從無到有，從不完善到完善，真正做到了有法可依，但是另一方面，制度中所規定的一切卻流于形式，制度與實際執行脫節，使得制度在運行中被架空，成為了掛在墻上，寫在書里，表達在口號中的東西，反而成了“有法不依”。而真正發揮作用的卻依然是非正式制度，那些潛規則。制度建設和制度實施存在著“兩張皮”的現象，這是我國當前制度建設所面臨的困境。

過去長期以來我國一直都在實行黨政領導職務終身制，現在為了適應新形勢，我們積極學習西方，改變黨政領導職務“終身制”，建立健全黨政領導職務“任期制”，這是干部管理體制上的一大進步。可是這個原本很好的制度，在我國實際的運作過程中卻并不理想，制度成為了形式，掛在墻上，寫在書里，表達在口號中，卻沒有發揮其應有的效力。在這里我們必須要思考的是，為什么我們國家很多正式制度的效力并不能有效發揮，而非正式制度卻發揮著很好的作用?為什么那些寫在紙上的，掛在墻上的，具有法律效力的東西卻不及那些潛在的、不足為人道的，但是大家心知肚明的東西對人的行為具有更大的影響?制度有效實施的前提到底應該是什么?

在任何國家，正式制度和非正式制度都是并存的，但是為什么在我們國家不管正式制度如何規定，最終還是非正式制度占了上風呢?這是因為，在中國傳統社會，最初的正式制度和非正式制度是具有親和性的，是相輔相成的，當經過暴力革命后，曾經的正式制度被革命打破了，廢除了，曾經的正式制度沒有了，但是曾經的非正式制度及其賴以存在的基礎并沒有被打破。當我們積極學習西方的制度時，只是學習到了正式制度，而沒有注意到其實施的基礎以及和它相伴隨的非正式制度。在這種跨文化背景下，學習而來的國外的正式制度與我國的制度實施基礎之間的親和性并不存在，因此正式制度往往就成了形式主義的，而真正發揮作用的還是非正式制度。

制度是解決問題的良方，但是任何制度的有效實施都是需要制度的實施機制的。當制度供給不足時，則會“無法可依”，但是若制度供給了，而沒有有效的實施機制，那么就會“有法不依”。制度形式主義，其原因正是缺乏制度實施機制。制度應該是有機的，有基礎的。制度之間如果缺乏有效的聯系，不能形成一個有機的整體，制度就會缺乏生命力，其效果也就會大大減弱。因此，任期制的功能要想有效發揮，那么其相關的一整套人事制度都需要完善。

首先，要轉變權力來源方向，基層干部的權力來源應當從上級授權向社會授權轉變，干部任命制度應從任命制向選任制轉變，干部考核標準應從以政績為標準向以民意為標準轉變。其次要健全干部調配相關制度。干部調配應從經常性、批量式調配干部轉到應急式、個別式調配干部。即調配干部的重點應放在隨機性缺崗、意外減員及現有領導不能打開工作局面而需臨時性過渡的職位上面，應尊重廣大黨員意愿和民主選舉的結果，盡量少調干部，多用換屆選舉的方式選調干部。再次，要實行任期目標責任制。每一任領導干部任職，都應該制定科學合理、切實可行的任期目標，這應該成為對干部考核的一個重要環節，但是應該避免那些勞民傷財、短效的政績工程。最后，要建立健全任期滿后安置制度。任期屆滿后，不論是提拔、交流，還是退出領導崗位，都應該有明確的退崗程序。若退出領導崗位，則對此后的工資福利，工作安排，組織管理等都要作出明確的規定。總之，僅僅規定一個干部任期是不夠的，是無法解決腐敗和尋租問題的，在實踐中。我們可以看到，反而是創造了更多尋租的機會。因此加強制度的實施機制建設是非常重要的，否則，制度只能成為一紙空文，貼在墻上，寫在書里，而無法在實踐中發揮其應有的作用。

責任編輯宋桂祝