鄉鎮體制改革路徑選擇初探

姚春輝

摘要隨著我國農村稅費改革和政治體制改革的不斷深入，現行鄉鎮體制存在的諸多弊端日益顯現，嚴重影響了鄉村經濟發展和社會穩定。因此，加快鄉鎮體制改革成為必然趨勢。對此，一些專家學者從各自的角度提出了自己的政策主張和改革路徑。本文擬在簡要分析各種政策主張的基礎上，提出自己的改革思路。

關鍵詞鄉鎮體制；路徑選擇；鄉鎮民主治理

中圖分類號D262文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0048-03

黨的十六大報告指出：要進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。鄉鎮體制改革作為行政管理體制改革的重要組成部分，則是建設社會主義民主政治和全面小康社會的時代要求。本文以鄉鎮體制改革的必然性為分析的基點，在初步分析專家學者們政策主張的基礎上，試圖提出自己對于鄉鎮體制改革的一些想法，以期為鄉鎮體制改革提供某種借鑒和參考。

一、現行鄉鎮體制的弊端及改革的必要性

處于我國政權體系最末梢的鄉鎮政權，在革命建設和改革開放時期都發揮了不可替代的作用。然而，隨著稅費改革和政治體制改革的不斷深入，現行的鄉鎮體制與社會主義市場經濟和民主法制的要求不相適應的矛盾日益突出。主要表現在以下幾個方面：一是鄉鎮機構臃腫，人員嚴重超編，鄉鎮政府的自利傾向嚴重，進而導致鄉鎮政權的“內卷化”；二是縣鄉村體制存在比較嚴重的問題，如縣鄉間的壓力型體制，鄉鎮政府對村民自治的干預；三是分稅制和稅費改革帶來的鄉鎮財政入不敷出，資金缺口偏大，鄉鎮債務沉重，以及由此帶來的農村負擔過重等。不僅如此，鄉鎮體制存在的這些問題，已經引發和產生了許多社會問題，使基層干群關系日趨緊張，甚至演變為暴力對抗。這無疑會導致群眾對政府的不信任，影響農村的經濟發展和社會穩定。因此，加快鄉鎮體制改革，促使鄉鎮政府職能轉變，已經成為刻不容緩的事情。

二、關于鄉鎮體制改革的主流觀點及簡要評價

針對鄉鎮體制存在的以上問題，許多關心“三農”的學者紛紛提出了自己的政策主張及改革路徑。總體而言，如果以鄉鎮去留作為劃分的標準，大致可將它們分為兩派。一是撤銷派：主張撤銷鄉鎮政府，實行鄉派或鄉鎮自治；一是保留派：主張保留鄉鎮政府，通過鄉鎮體制改革使鄉鎮政府進一步強化，成為一級完備政府。

(一)撤銷派

學者們主要基于以下四個方面的原因，主張撤銷鄉鎮政府，以解決現行鄉鎮體制中存在的許多問題。一是我國歷史上就有“皇權止于縣政”的傳統，而且許多發達國家也無鄉鎮建制；二是隨著農村稅費的完全取消，鄉鎮政府的職能進一步弱化，僅限于維持鄉村社會秩序和提供必要的公共產品和公共服務；三是由于縣鄉間壓力型體制的存在和條塊分割對于鄉鎮政府職能的分解，使鄉鎮政府實際上從未成為一級完備的政府，呈現“權小、責大、能弱”的局面；四是小農經濟無法維持鄉鎮一級完全政府的運轉，而鄉鎮財政困難使鄉鎮政府更是無所作為，陷入存在“合理性”危機。然而，在分析鄉鎮公共事務由誰承擔的問題上，鄉派與鄉鎮自治派又出現了小的分歧。

1鄉派：主張變鄉鎮政府為縣級政府的派出機構——鄉公所。鄉公所接受縣政府的委派，主要負責完成縣政府委托的任務和指導村民自治活動。主要代表人物有徐勇、溫鐵軍、賀雪峰、吳思紅等。雖然他們都主張鄉派，但具體的政策建議又有所差別。徐勇主張“縣政、鄉派、村治”模式。簡而言之就是把國家基層政權收縮到縣級，鄉級政府成為縣級的派出機關，農村實行村民自治。“賀雪峰認為，由于中國農村區域發展差異較大，對鄉鎮一級的改革不宜一刀切。他根據鄉鎮政府的發展水平將當前的鄉鎮分屬為農業型鄉鎮與工業型鄉鎮及中心鎮。農業型鄉鎮實行鄉派，改為縣級派出機構鄉公所，而工業型鄉鎮及中心鎮應保留鎮政府，以調動鎮一級的積極性，適應小城鎮建設與發展的需要。簡而言之，就是“鎮政、鄉派、村治”模式。“而吳思紅認為，在近些年撤并鄉鎮的過程中，已經把鄉鎮的規模、發展水平和地域性作為主要考量。因此，農業型鎮與工業型鎮、一般鎮與中心鎮的職能及其結構復雜程度的差別不大，沒有必要將農業型鄉鎮與工業型鄉鎮再加以區分，他進一步提出，應該把一些工商業特別發達的重鎮改為縣轄市。于是形成了“重鎮改市、鄉(鎮)派村治”模式。

總體而言，鄉派的主張有其進步意義。實行鄉派減少了行政層級，降低了政府行政成本；精簡了機構和人員，有利于減輕財政壓力和農民負擔；鄉級政府的財權和人事權收歸縣政府，防止了再次陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“黃宗羲定律”的怪圈。然而，我們也應該認識到，實行鄉派，與現行的憲法、地方組織法有相抵觸的地方；分流人員存在困難；鄉鎮債務難以化解；不利于基層民主的發展，可能使其更具“官僚化”性格；不利于生產和提供鄉村社區地方性公共品和公共服務。

2鄉鎮自治：主張撤銷鄉鎮政府，將國家的基層政權單位收縮到縣一級。鄭法從消除縣鄉“壓力型體制”，進行公共權力劃分這一角度，主張撤銷多政權，將國家的基層政權單位收縮到縣一級，在村民自治的基礎上，實行鄉鎮自治。于建嶸通過對晚清以來的鄉鎮自治的歷史考察，認為隨著國家對鄉村經濟依賴性的減弱和鄉村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權力文化的轉變，國家的行政權力將逐步退出鄉村的政治領域。因此，實行鄉鎮自治應成為改革的重要目標，即在村一級實行村民自治，在鄉鎮一級實行社區型鄉鎮自治。周作翰從尊重保障人權，以及促進人的全面自由發展的角度出發，認為鄉鎮自治最能體現這種改革要求，最能符合農民的普遍意愿。他認為歷次鄉鎮改革收效甚微，其根源就在于沒有抓住“促進農民自由發展”這個關鍵。

實行鄉鎮自治，有利于農民充分行使自己的政治權力，延伸社會治理的邊界；有利于從根本上消除縣鄉間的壓力型體制，化解原有的體制性矛盾。然而，此觀點過于偏激，遭到了更多學者的批評。董磊明認為鄉鎮自治過于簡單和激進，是脫離中國實際的空想。金太軍對此也表示了擔憂，“離開鄉鎮政府，農村的社會穩定和經濟發展都得不到保障，部分農村甚至可能淪為宗法、家族甚至黑社會、黃賭毒的天下”。吳理財認為，目前談鄉鎮自治還為時過早，“本身缺乏自治的基礎條件”，“鄉鎮自治”至少在目前而言只是一個可愛的想法而已。

(二)保留派

保留派認為撤銷派的主張忽視了中國后發外生型現代化國家的本質：在中國8億多農民中的大多數無法真正在二、三產業獲得穩定就業，沒有真正轉移到城市以前，農村不可能進入良性發展的軌道，也不可能僅僅通過村民自治來將農村問題化解在村莊之內，這就

需要有自上而下的行政系統在特定條件下強有力的介入。鄉鎮政府處于國家和鄉村民間社會的中間地位，它既是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，又是二者沖突的一個不可置換的緩沖空間，因此對于鄉村社會的穩定具有不可替代的作用。另一方面，他們也意識到了鄉鎮體制存在的諸多弊端，主張通過改革以達到強化鄉鎮政府，使鄉鎮政府更好地發揮應有的功能。

戴均良認為應該依據政府職能轉變的需要，從理順職能、精兵簡政、提高效率的目標出發，把鄉鎮體制改革與縣鄉機構改革、農村稅費體制改革和事業單位改革結合起來，使鄉鎮走出普遍面J臨的財政困境。金太軍進一步強調鄉鎮機構改革必須以政府職能轉變為中心，而決策體制的創新又是鄉鎮職能轉變和鄉鎮機構改革的突破口，同時，要把依法行政和稅費改革作為鄉鎮機構改革的保障。董磊明認為“我們進行鄉鎮體制改革的大思路應該是強化政府職能”，即在新的發展觀和新的發展戰略的指導下，重新定位鄉鎮政府的職能：一方面，組織農民進行合作，幫助農民闖市場，降低市場風險；另一方面，啟動社會的潛在資源，重建村莊共同體。加強鄉村建設，以增加農民的福利，降低由于各種因素帶來的“相對被剝奪感”。

可以說，保留派的觀點更具可行性，也更容易付諸實施。然而，強化鄉鎮政府，將鄉鎮作為一級完備的實體政權，將帶來更加嚴重的機構和人員的彩脹，根本就不能克服壓力型體制和“黃宗羲定律”的怪圈。

三、鄉鎮體制改革的路徑選擇

通過對蹦派政策主張和改革路徑的分析，我們發現學者們只是針對鄉鎮體制存在的某一方面和幾個方面的問題提出應對策略，而缺乏整體思考和架構，對我國現有的憲政體制和農村的基本情勢缺乏足夠的認識，因此他們的主張或違背現有法律制度，超脫農村現實，或過分強調鄉鎮一級的改革，而忽視了縣鄉村三級綜合配套改革。筆者在以上分析的基礎上，從現有的憲政體制和農村的具體情勢出發，試圖通過鄉鎮民主治理和縣鄉村三級綜合配套改革相結合的改革路徑，解決現有鄉鎮體制存在的諸多問題。

所謂鄉鎮民主治理，就是在不改變鄉鎮政權作為農村基層政權組織的現有憲政體制下，開放鄉鎮人大代表競選；制定完整的法律厘清縣鄉村三者之間的關系，在加強縣級政府職能轉變和完善村民自治的同時，重新定位鄉鎮政府的職能；發展鄉村自治組織和社會中介組織，為加強鄉村建設和鄉鎮政府職能轉變創造條件。

(一)鄉鎮民主治理的提出依據

1鄉鎮民主治理符合現有的憲政模式，適合目前中國農村現狀，具有現實可行性。如四川步云、南城，云南紅河石屏縣的鄉鎮長直選；村民自治的多年實踐；改革開放以來的五次鄉鎮機構改革；山西永濟農民協會的成功運作等，都為改革的順利進行積累了前期的經驗和教訓、而在現有法律制度框架內的局部改良減少了改革阻力，因此也使改革更具可行性，有利于推動改革的順利實施。

2鄉鎮民主治理為厘清縣鄉村三級關系，消除縣鄉間的壓力型體制和減少鄉政府對村民自治的干涉，準確定位鄉政府的職能和加快鄉政府職能轉變等問題提供了解決的契機。

3鄉鎮民主治理有利于提供農民的自治意識和法律意識，有利于推動我國的民主政治建設進程，而且符合現代鄉村的發展方向，為以后的進一步改革奠定了基礎。

(二)制度設計

1擴大農民的民主權利，逐步放開鄉鎮人大代表競爭性選舉。目前，一些地方已經開始了鄉鎮長和其他鄉鎮主要領導人的直接選舉，并創造性的形成了制度化的選舉方式，如“兩推一選”、“兩票制”、“海推直選”、“三輪兩票制”等。客觀地講，它們在促進基層民主，提高農民的民主參與意識等方面起了一定的積極作用。但由于一些制度方面的原因，所起的作用十分有限。不可否認，在目前的中國，制度建設遠遠滯后于基層民主實踐的發展。那么，如何在現行的制度框架下找到一種既可以讓農民選舉并制衡鄉鎮政府，但又不跨出現行政治體制框架的辦法來，則成為我們應該探討的主要問題。而“這樣的辦法就是將鄉鎮人大代表選舉放開，由老百姓信任的、能夠真正代表農民利益的鄉鎮人大代表來實際監督和選舉鄉鎮長”。說到底，就是強化鄉鎮人大的權力，使人大的監督權、決策權得到切實加強，改變以往人大虛置的狀況。

2制定完整的法律厘清縣鄉村三者之間的關系，在加強縣級政府職能轉變和完善村民自治的同時，重新定位鄉鎮政府的職能。學者們普遍認為，目前的縣鄉間的壓力型體制和鄉鎮對村民自治的干涉是鄉鎮體制存在的根本性問題。因此，如何厘清縣鄉村三者之間的關系就成為我們設計鄉鎮體制改革路徑不能回避的問題。筆者認為，必須制定專門的法律以進一步明確三者問的關系，界定各自的職權范圍。誠如李凡指出的那樣，目前的地方組織法和村民自治法雖然對它們的關系作了說明，但太過模糊，可操作性不強。在實際的行政過程中，它們的關系可能發生質的變化。他認為，有必要制定一部鄉村關系法以防止鄉鎮政府對村民自治的再度干涉。

如前文所述，歷次鄉鎮機構改革無法走出“黃宗羲定律”的怪圈，其根本原因在于沒有對縣鄉村體制進行整體改革，缺乏配套制度支持。故筆者主張鄉鎮體制改革應整體思考，上下配套，三級聯動。具體而言，就是在加強鄉鎮體制改革的同時，轉變縣級政府職能，精簡縣級機構，改變以往的壓力型體制，加強縣鄉間民主合作機制建設。同時，進一步完善村民自治，使農村真正成為一片“自我教育、自我管理、自我發展”的凈土，使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”得到切實的貫徹。最后，在構建和諧社會理念的指導下，努力克服鄉鎮政府的“三位”現象，準確定位鄉鎮政府的職能。

3發展鄉村自治組織和社會中介組織，為加強鄉村建設和鄉鎮政府職能轉變創造條件。鄉村自治組織和鄉村的經濟合作組織的發展，不僅有利于基層民主的發展，而且有利于農民福利的增加；不僅有利于提高農民參與市場經濟的能力，而且有利于轉變鄉鎮政府職能。賀雪峰從農村的實際出發，指出目前的農民越來越趨于原子化，缺乏合作能力和合作意識。曹錦清在考察黃河邊農村的現狀時，更是直接地道出農民“善分不善合”。因此，如何提高農民的合作能力，再造農村福利，以減輕在市場經濟和現代化消費觀念沖擊下農民普遍增加的被剝奪感和內心的恐懼感，是我們當前為了維護農村穩定而必須考慮的問題。而鄉村自治組織和社會中介組織的發展無疑可以有效解決，至少是緩解這一問題、

更重要的是，鄉村社會中介組織的發展，會提高農民的談判能力，降低市場帶來的風險，有利于增加農民收入。而且，鄉村自治組織和中介組織作為政府職能承接的載體，其發展自然會加快政府轉變職能的步伐。

(三)改革中需要注意的問題

任何一項改革都會增加一部分人的利益，而損害另一些人的利益。因此，改革不可避免地會遇到阻力，也會承擔一定的風險。而完整的制度設計可以預測到可能發生的問題，從而降低改革的風險。在推進鄉鎮體制改革過程中，我們必須注意以下方面的問題：首先要對改革的成本(包括直接成本和隱性成本)有充分的估計；其次，要考慮到鄉鎮債務的化解問題；最后，要注意保持改革中鄉村社會的穩定。

總之，鄉鎮體制改革在新的形勢F勢在必行。我們必須在維持鄉村社會穩定的前提下，積極穩妥地推進鄉鎮體制改革，放開鄉鎮人大代表競選，厘清縣鄉村三者關系，開展三級綜合配套改革，發展鄉村自治組織和社會中介組織。同時，改革必須適應我國整個社會形勢的變化，從而最終走出一條富有中國特色的鄉鎮體制改革之路。

責任編輯侯琦