重大建設項目決策失當頻發的原因與對策

王玉川　鄒向陽

摘要近年我國重大建設項目決策失當頻發的主要原因是公眾參與缺乏，直接原因是專業精神缺失，根本原因是政府的發展角色與服務角色不協調。公眾參與的缺乏導致公共決策信息不充分、公共政策可接受性下降。專業精神的缺失導致政策量把握失準。政府的發展角色與服務角色的沖突是公眾參與缺乏、專業精神缺失的深層次原因，因而是決策失當頻發的根本原因。減少重大建設項目失當的對策有：適應服務型政府要求，調整政府在項目決策中的角色；探索合適的公眾參與路徑，完善公眾參與決策機制；尊重專業精神，促進決策科學化。

關鍵詞公共決策；公民參與；服務型政府；重大建設項目

中圖分類號C916文獻標識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0051-03

近年來，不斷出現重大建設項目決策由于公眾參與而不得不做重大修正的情況，如：廈門PX項目因為學者和政協委員提案反對、市民廣泛持續抗爭而遷址，北京六里屯垃圾填埋場和垃圾焚燒發電廠項目由于政協委員提案反對、社區居民集體抗議而停建，滬杭磁懸浮交通項目因為沿線居民不斷上訪反對、部分人大代表和政協委員質疑、一些專家表示不同意見而暫停，武漢二環路改造工程武漢大學段高架橋項目由于緊鄰環境敏感區武漢大學遭校方反對而停工

在這一系列事件中，政府最終表現出對多數民意的尊重，公眾也用相當理性的方式來表達和維護自己的權益。可以說，這些事件的發生與解決已經成為中國民主發展的生動案例。然而，從決策的角度來看，這些事件的發生具有很高的社會成本，是典型的決策失當，應該避免。

一、主要原因：公眾參與缺乏

公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務表達意見，并且對有關公共政策的決策、執行等政策過程產生影響的行為。公共參與的思想在當今幾乎所有的治理和管理理論中都占有重要的位置。“從一個極端的方面說，巴伯等社群主義理論家重申，唯有公共參與才能構建更加強有力的社區。而從另一個極端方面說，以市場為基本導向的個人主義理論，則將民眾視為‘公共物品和公共服務的消費者和‘參與者，將公民參與看作是政府治理結構中的關鍵組成部分”。

公眾參與在我國歷來受到高度重視。《憲法》賦予公民參與決策的充分權利，它規定：中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。同時，國家也制定了一系列的法律來保證公民參與決策權利的實施。實踐中，公眾參與公共決策的機制和制度建設也取得了很大進步，聽證會制度、旁聽政府會議制度、市長熱線、開放日等決策領域的公眾參與活動不斷推出。

隨著我國經濟社會的快速發展，利益主體日益多元化，公民主體性意識不斷強化，人民群眾對維護自身合法權益的要求日益強烈，對公共事務參與的積極性日益提高。在這種情況下，不同利益主體問的相互尊重、溝通和協商已為現實所必需，公眾參與的重要性日益凸顯。

重大項目投資多，經濟、社會、環境影響大，決策中發揚民主、引入公眾參與機制，是實現國家善治、社會和諧的明智選擇，也是提升決策科學化程度的重要途徑。然而，當前我國的公眾參與僅處于起步和摸索階段，公眾參與的領域和程度都有很大的局限性，重大建設項目決策過程中的公眾參與更是如此。

我國重大項目建設決策過程中的公眾參與度比較低，主要表現在：一是公眾參與口號化、標簽化現象嚴重，象征意義大于實際意義；二是由于知情不夠，公眾參與質量不高，比較成熟的公眾參與少，不參與、無法參與和無序參與并存；三是制度化的公眾參與渠道少；四是公眾參與層面低，公眾參與很少涉及利益平衡的本質問題，僅停留在有限知情權的落實等較低層次上；五是政府的決策部門缺少有效的公眾參與同應機制。

就廈門PX項目事件來看，在事前環保評估期間，市政府并沒有對該項目在全市公開聽證，咨詢和論證也不充分。盡管市環保局和項目業主都宣稱在環評報告書編寫期間，開展了大量的現場調查和公眾參與工作，但是，項目環境評估報告始終未向社會公布，項目決策過程中信息不透明、不對稱，缺少公眾參與機制，因此備受公眾猜測和質疑。

在廈門PX事件中，缺少了事前的公眾參與環節，也放棄了事前利益平衡過程和機制。在有關主體的利益相沖突的情況下，發生激烈而持續抗爭、迫使政府更改決策結果的種子可以說從一開始就埋下了。當地產商在政府決策者面前斗不過“污染商”時，他們就會轉而同擁有共同利益的房屋所有者一道發動群眾。是再自然不過的事情了。

當然，廈門PX事件中政府和“污染商”也有自己的考慮。政府事前沒有發動公眾參與，是不是想造成既成事實，避免居民抗爭?“污染商”是不是太相信地方政府的權威而放棄了與當地居民的事前溝通與協調?

然而，公共決策畢竟是公共決策，它不會完全采用諸如技術效率、經濟效率等明晰的標準評價，它要追求公眾共識和輿論的可行性。廈門PX事件中，政府面對洶涌的民意和持續的抗爭，尊重民主精神、遵循民主原則、更改決策方案自然在情理之中。

二、直接原因：專業精神缺失

重大項目建設決策受到明顯的“質量要求”的約束?！百|量要求”是指任何與最終決策性質相關的政策或管理上的約束。比如，(1)技術約束：用以限定應該考慮哪些政策解決方案；(2)規章約束：即任何決策過程都必須考慮的法定因數；(3)預算約束：即某種問題解決方案可以花多少錢。

公眾參與直接影響到公共決策和公共政策的質量，通常以如下方式表現出來：(1)由于常常不能理解政策質量中包含的知識和常識，民眾可能會對專業領域或科學界認定的政策質量標準提出質疑；(2)公眾參與可能會導致公共項目運作成本的增加；(3)公眾參與可能阻滯改革、創新；(4)很多代表特定群體的民眾在受邀參與公共決策后追逐特殊利益，從而導致了更廣泛的公共利益缺失。因此，鑒于必要的質量要求，重大項目建設決策同時也非常需要專業判斷來做支持。

廈門PX項目決策中表現出明顯的專業精神缺失。這種專業精神的缺失，主要體現在各種專業機構對決策的技術約束判斷有失專業水準上。沒有高水準的技術約束判斷，就錯失了在PX項目選址的早期作出項目不可行的決斷。因此，專業精神的缺失是廈門PX事件產生的直接原因。

專業機構對技術約束判斷有失專業水準體現在以下層面：

一是專業環境評估機構缺乏獨立性和透明性導致技術評價失誤。廈門PX項目因靠近居民區、學校等人口稠密區和存在泄漏爆炸隱患而飽受詬病，最后結果是順利通過環評的項目卻因為環境問題而下馬，環評企業的公信力受到極大傷害。其原因是環評機構的獨立性和透明性嚴重不足。環評機構本應

該是獨立于政府和企業之外的中介組織，然而實際情況卻不是這樣。“全國不少環評編制單位往往與環評報告審批單位存在利益關系，有些是其下屬事業單位……這種體制如不改變，環評審批的公正性就難以保障”，“有的環評機構受經濟利益左右，順從業主的意志，評價的客觀公正性受到影響”。我們無法判斷廈門PX項目的環評編制單位與環評報告審批單位和業主的特殊利益糾葛，但我們可以知道的是：該機構沒有按照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第五條的規定履行信息公開的義務，而是表示“我們是受業主委托進行的這次環評，環評報告屬于機密。不會對外公布?！?/p>

二是政府行政職能部門缺乏協調導致技術決斷失當。在廈門市“1995年一2010年”以及“2005年-2020年”城市總體規劃中，海滄南部工業區主導產業一直被明確為石化產業。然而，隨著海滄半島的開發，一個以人居為主要功能的海滄新城已然成形。據常理推論，政府職能部門應該考慮到該區域定位到底是石化工業區還是居民區，而不至于要等到規劃環評時被提醒“在‘石化工業區和‘城市次中心之間確定一個首要發展方向”。國家環?？偩值恼f法——“2005年7月正式通過了廈門PX的項目環評，就單一項目本身而言，它是符合環保要求的”，似乎也無法澄清籠罩在這一項目上的環評迷霧。按國際通行做法，環評理所當然應該考慮項目所在區域的整體布局，其對周邊環境以及居民的影響。事實上，廈門海滄區域定位錯亂，反映的正是在政府職能部門長期以來重局部、輕全局，重審批、輕監管的背景下廣泛存在的由于城市規劃和環境保護等專業部門缺乏協調造成技術決斷失當頻發的情況。

三是決策咨詢功能蛻化削弱政策過程的科學性?，F代社會是一個知識和信息爆炸的社會，同時也是一個高度分工的社會，不論是哪一級的領導，都不可能是各行各業的專家，而政府作為公共管理部門，其決策涉及社會生活的各個領域，因此，重大建設項目決策方案的制定與評估論證，往往離不開專家的作用。實踐中，地方政府的一些公共決策，不乏領導者憑個人經驗、憑想象、憑個人價值偏好草率定案，然后由咨詢機構、專家學者從理論上進行可行性論證。雖然我們沒有詳細的資料來了解廈門市政府的決策過程，但我們到現在也確實沒有發現廈門PX項目決策中做過事前的充分的專家咨詢和評估。

三、根本原因：政府的發展角色與服務角色不協調

重大項目建設決策失當頻發的根本原因，是政府的發展角色與服務角色不協調和沖突，前述的主要原因和直接原因均源于此。

發展型政府是國際政治經濟學者用來描述20世紀末期東亞國家主導宏觀經濟計劃現象的一個詞匯。這種模式中，政府擁有更加獨立自主的政治權力和更大的經濟控制權，發展型政府以更強的政府干預和更廣泛的管制與計劃為特征。具體來說，發展型政府具有經濟增長優先、經濟民族主義、市場份額優先、政府官僚機構龐大、經濟績效政治化等特征。

在傳統公共行政、新公共管理和新公共服務理論中，政府的角色定位分別是“劃槳”、“掌舵”和“服務”，在“劃槳”角色中，政府的作用是設計和執行政策。關注政治上界定的單一目標；在“掌舵”角色中，政府的作用是充當催化劑、釋放市場力量；在“服務”角色中，政府的作用是協商、協調公民和社區團體的利益，營建共同的價值觀

改革開放以來相當長的時間里，我國基本上采用的是發展型政府模式在這種模式中，國家以政府為經濟發展的主體，以工業化實現經濟高速增長為優先目標，以市場導向加政府介入為策略，以政府宏觀調控和微觀介入為手段，這種模式是當時特定歷史條件的產物，客觀上也起到很好的效果，成就了30多年的高速經濟增長，但同時也日漸暴露出諸多問題。

基于對發展型政府不足的認識，服務型政府的建設步伐得到明顯推動。在2004年的十屆全國人大二次會議上，溫家寶總理在參加陜西省代表團討論時，就政府的社會服務職能提出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”2005年，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，政府應“在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上?！?007年，黨的十七大明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。

目前，我國的政府模式正處于發展型政府向服務型政府轉型過程中一方面，發展型政府仍然在按照它的慣性向前運行，甚至還表現出相當程度的合理性，另一方面，社會公眾對于建設服務型政府，從政府獲得種類更多、水平更高的公共服務的需求日益強烈。在實踐中這兩個方面表現出諸多不協調，甚至是沖突，從而構成了重大項目建設決策進退失據、左右為難，嚴重影響決策質量。

就廈門Px項目決策來看，公眾參與為什么沒有受到應有的重視?廈門px項目的投資規模過百億元、年產值近千億元的特點和發展型政府定位是不是根本原因呢?讓我們看看海滄區一位領導是如何評價這一項目的：“化纖產業鏈的形成，不僅能為企業帶來巨大的經濟效益，還將為海滄這個全國最大的臺商投資區打造海峽西岸重要石化基地奠定良好基礎，一旦該項目建成投產，對海滄工業產值的拉動、工業重鎮的形成以及廈門市和福建省工業產值的拉動，都將起到極大的作用”。由此可見地方官員的發展沖動之一斑。在這種沖動下，如果公眾參與有可能威脅項目上馬，那么排斥公眾參與就是自然而然的事了。從這類似的事件中，我們可以看到，地方政府出于增長的沖動，總是想方設法讓項目上馬，而在遇到強烈抗議和抵制的情況下，又都能回到政府的服務角色定位上來，通過與公民和社團的協商、協調，凝聚多數共識、維護多數利益。這就是政府轉型期的發展角色和服務角色不協調、相沖突的表現。廈Px項目能夠沖破技術中介機構評估、管理部門技術審查和政府決策咨詢等重重關忙，在與主城區近在咫尺的地方，在存在“石化工業區”與“城市次中心區”定位爭論的情況下，成功立項并開始建設，同樣是源于發展型政府的定位。由于石化工業和房地產業都是地方當之無愧的支柱產業，在發展型政府定位下，把一個區域同時定位為“石化工業區”與“城市次中心區”這類技術上荒誕的事情的發生也就不難理解了。

四、對策：推動重大建設項目決策模式創新

1適應服務型政府要求，調整政府在項目決策中的角色，政府要從根本上減少重大項目建設決策失當，就必須解決經濟增長角色與公共服務角色的不協調問題，及時有序地從重大項目的積極推動者轉變到項目利益相關者問協調、平衡與服務的角色上來。而這種角

色的調整需要在政府行政模式的轉型的框架中來理解、與服務型政府建設的進程相協調。服務型政府的建設基于現代公共服務的基本理念，它們包括：(1)服務而非掌舵。公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。(2)公共利益是目標而非副產品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。(3)戰略地思考，民主地行動。符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協作的過程，能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執行。(4)服務于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準則的對話協商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務員不僅僅要回應“顧客”的需求，而且更要關注建立政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。(5)責任并不是單一的。公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。(6)重視人而不只是生產率。公共組織及其所參與的網絡，如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。與企業家式的管理者視公共資金為已有的行事方式相比，如果公務員和公民都致力于為社會作出有意義的貢獻，那么公共利益就會得到更好的實現。

2探索合適的公眾參與路徑，完善公眾參與決策機制。只有廣泛的公眾參與，才能夠保證政府行政過程的公共性、透明性和公正性。只有保證了公民的參與權利，政府的決策才不會脫離實際、脫離公眾。公眾的知情權、參與權、監督權的落實，有助于獲得民眾的真實需求信息、強化民眾劉政策的理解、促進政府與民眾伙伴關系的形成，提高決策的可取、可行性，減少決策者因盲目性和隨意性造成的失誤。同時，公眾有效參與重大建設項目決策必須要有堅實的制度保障。為此，需要進一步完善和落實保障公眾參與決策的已有制度。一方面，要落實信息公開制度。政府要嚴格按照《政府信息公開條例》規定的內容、程序和方式，及時、準確地向社會公開政府信息，確保公民的知情權、參與權、表達權、監督權，提高決策透明度。另一方面，要推進程序性制度的不斷完善，包括調查公眾意見、征詢咨詢專家意見、召開座談會、舉行論證會和聽證會等內容進入有關的行政程序法規，以此來保證重大建設項目決策中公眾參與的公開、公平和有效。

3強化尊重專業精神，促進決策科學化。公共決策的形成，通常取決于政策質量要求和政策可接受性要求之間的平衡。重大建沒項目決策的政策質最要求高，由于公民通常不能很好理解政策質量標準中包含的知識和常識，因此在決策中強化專業機構參與、尊重專業判斷同樣非常必要。(1)建立和完善重大建設項目決策的專家咨詢制度。盡管我國各級政府已經初步建立了公共決策專家咨詢制度，但一系列的重大建設項目事件中專家咨詢缺失現象表明，還需要加快制度創新，充分發揮專家咨詢在公共決策中的作用。為此，應盡快建立健全有關公共決策專家咨詢的專門性法律法規，將決策咨詢納入決策機制，使之制度化、法制化；進一步完善制度設計，探索有利于專家參與公共決策的有效路徑、方法，使專家咨詢成為重大決策程序的必備環節；大力扶植為政府決策服務的咨詢產業，培育大型、綜合性、信譽良好的咨詢機構，讓其在政府重大復雜公共決策中發揮重要作用。(2)轉變環保、規劃等城市行政管理部門職能，發揮其在重大項目決策中的專業管理能力。為此，需要變過去的重視文件審批為著重動態監管：加強部門協調，樹立大局意識，理順分工協作關系；全面推行規劃環評，增強規劃、環保等部門在專業層面進行合作。(3)培育規劃、環評等中介機構的專業精神，保證其在重大項目決策中所做判斷的公正性。中介評估機構的獨立自主判斷，是保證公共決策公正性的重要一環。為此，要采取措施強化中介機構的責任意識，加強資質管理，保證良好的評估市場秩序。

責任編輯鄒順橋