淺談當前退耕還林存在的問題及法律對策

陳 曉 李照杰 邢春燕

【摘要】退耕還林是我國改善生態環境,促進可持續發展的重要工程,具有現實和歷史意義。我國退耕還林工程取得了巨大成就,但也出現了一些問題,現階段必須進一步針對新的問題與情況,落實并完善退耕還林方面的法律法規與法律機制,推進退耕還林的順利開展。

【關鍵詞】退耕還林;問題;法律手段

一、退耕還林工程概況

生態環境是人類賴以生存的基本條件,是社會經濟發展的物質基礎。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展,必須保持良好的生態環境。 退耕還林工程實施以來,進展順利。據統計,1999年以來,國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝,其中,退耕地造林1.08億畝,宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元,其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元,補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元(糧食483.4億斤)。 同時工程取得了明顯成效,實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”,生態環境得到改善,工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點,水土流失和風沙危害減輕,自然災害發生頻率逐年下降;其次“富了民”,促進了農村經濟發展,工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益,人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤,林業的發展為農民提供了就業機會,增加了收入,各地積極探索生態經濟型治理模式,大力建設基本農田,培育綠色產業,發展特色經濟,拓寬了增收渠道,提高了農業產業化經營水平;另外還“育了人”,全民生態意識明顯增強,通過工程實施,人們越來越深刻地認識到,遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求,在基本生活條件得到滿足后,人民對美化生活環境有著強烈的愿望,參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。

二、當前存在的主要問題

退耕還林工作開展以來,總體上進展順利,但也出現了一些問題。

1.對退耕還林目的認識不足,規劃和計劃不當,盲目擴大試點范圍,增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造,國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等,通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的,是“以糧食(金錢)換生態”,也是對人民既得利益的補償。

2.對退耕還林政策把握不準,造林質量不高。原因有二:首先,生態條件惡劣,種苗量不足或質不優,加之“有人栽,無人管”,林糧間作,管護粗放,致使林木成活率不高;其次,在部分退耕地區,人民追求短期可得經濟利益,還林時經濟林、生態林比例不合理,經濟林比例偏高,難以實現生態目標。

3.有關配套政策法規落實不到位,損害了農民的合法權益,不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范,補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好,質量不合格;退耕還林資金管理不嚴,存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象,發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為,影響了工程建設。

三、加強法律手段,推進退耕還林

退耕還林是加強生態環境保護,提高西部地區人民生活水平,促進可持續發展的重大工程,利在當代,功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障,因此,我國將退耕還林政策以法律形式固定下來,保證決策措施落到實處。

法律具有的強制規范性、連續穩定性等,使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用,因此,在退耕還林過程中,應梳理現有法規,使之相互補充、配合協調;同時,針對存在的問題,必須完善法律、嚴格執法,從以下幾個方面著手。

1.普法。知法懂法是守法的前提,要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規,加強全社會的林業法制教育,讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡,這是經濟增長和社會持續發展的前提;引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念,為退耕還林營造良好的社會氛圍;同時使之弄清各自的權利義務,更好地依法行政、執法守法護法。

2.依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則,并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。

3.依法育林,保障質量。針對造林質量不高的狀況,應落實法律,搞好種苗供應,落實管護責任,嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定,同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度,規范種苗生產供應行為,保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律,因地制宜,宜林則林,宜草則草,綜合治理”,“堅持生態優先”,“退耕土地還林營造的生態林面積,以縣為單位核算,不得低于退耕土地還林面積的80%。”

結束語

當前,退耕還林的可持續性正越來越受到各方面的考驗,引起了政府的高度重視和熱情參與,對其進行客觀、公正、全面、綜合的評價,已是現實狀況和社會發展的強烈要求。

【參考文獻】

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