行政應急責任體系化研究

摘要：行政應急過程中的責任具有多元性。各責任主體都必須擔當起應該承擔的責任，且應該分工明確、各司其職、協調配合。行政應急過程中，在權力與權利的關系上雖然權力可以克減公民的權利，但是必須遵循法治行政原則、基本人權保障原則、比例原則、政府主導原則。行政應急責任體系的模式選擇應當采取以政府主導為主，市場調節為輔。同時應當通過法律層面的程序規范與符合地方性需求的地方性規范的有機統一來實現行政應急責任的體系化，進而符合法治的要求。

關鍵詞：突發公共衛生事件；行政應急；責任；體系化

作者簡介： 霍增輝（1967—），男，河北邢臺人，中國人民大學憲法學與行政法學專業博士研究生，從事行政法學研究。

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1000-7504（2009）03-0082-06收稿日期：2008-07-22

社會生活中經常發生一些非常態現象，比如非典、瘟疫，等等。當發生這些突發事件時，政府等主體必定要采取相應的措施來應對突發事件，從而減輕乃至消除突發事件所帶來的危害。國家行政機關行使應急職權以控制和消除突發公共事件的制度，在行政法上被稱為行政應急。所謂行政應急是指“在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據的或與法律相抵觸的措施”［1］（P29）。在行政應急過程中，法律責任的落實是應付行政應急的根本保證。因此，對于行政應急責任主體的探討具有重要的意義。由于突發事件發生后，其涉及社會生活的各個方面，因此社會的各個主體都有一定的責任去應對突發事件。本文擬以突發公共衛生事件為例對行政應急的責任進行分析，來探討行政應急責任的體系化問題。

一、行政應急責任主體的確定及其關系定位

（一）行政應急責任主體的確定

在行政應急法律關系中，行政應急責任主體的確立是首要的任務。在法理上，所謂責任是指“由違法行為所引起的法律后果”［2］（P121）。當發生了突發公共衛生事件等行政應急情形后，必須要明確行政應急的責任，從而有效應對行政應急。行政應急的首要責任主體是政府，但是，從體系化的觀點來看，行政應急責任的主體具有多元性特征，而不是僅僅限于政府等部分的應急責任。

1. 政府的應急責任。行政職權的享有意味著行政責任的承擔。行政主體的行政責任是由法律規定的，任何行政機關都不能推卸、轉移責任。在突發事件應對過程中，政府是責任承擔的第一主體。由于政府享有公權力，因此政府需要利用公權力調動社會資源來應對突發事件。政府的應急責任主要表現在兩個方面：一是自身處理突發事件的應急責任；二是調動其他社會主體來應對突發事件的責任。如果政府不履行其應該履行的職責，比如未積極進行應急預防、應急處置、應急安置等工作，則也須承擔相應的法律責任［3］。

2. 公民的應急責任。在發生突發公共衛生事件后，個人也要承擔相應的社會責任。公民一方面要積極配合政府做好突發事件應對中的各項工作，另一方面公民在突發事件應對過程中有約束自己的責任，不能盲目行為而擴大突發事件所帶來的危害，否則將可能觸犯刑法而承擔相應的刑事責任。

3. 專業衛生部門的應急責任。發生突發公共衛生事件后，衛生部門對于各種衛生疾病的預防與控制具有專業性，其他相關部門并不能勝任衛生技術調查、處理、控制等專業性工作。衛生行政主管部門此時則具有一種特殊的行政授權，可以自行負責突發事件的調查、確證、處置、控制和評價等工作，這也是由衛生部門具有的專業性所決定的。政府部門可以對各類應對突發事件需要的醫療機構及其醫療資源進行征用，醫療機構必須配合與服從，并提供符合要求的、最優質的醫療服務。

4. 媒體的應急責任。突發公共衛生事件中，輿論監督等媒體部門也應承擔相應的應急責任。根據《突發公共衛生事件應急條例》的規定，國家建立突發事件的信息發布制度。國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息；必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息。由此可以看出，除非經過特別授權，其他任何部門包括新聞機構等都無權發布突發事件應對中的相關信息。同樣，經過授權發布信息的新聞機構必須準確、及時、全面地發布相關信息，不得延誤。

5. 其他社會主體的應急責任。突發事件應對的責任是多元的。以上分析的突發公共衛生事件中，政府、公民、專業衛生部門、新聞媒體等主體須在突發事件應對中擔負一定的責任。但這并不表明此外的其他主體在突發事件應對中不擔負相應的責任。由于立法者自身的有限理性以及立法上社會環境的限制，法律規范自身具有不可窮盡調整的缺陷，其不可能對所有社會主體的法律責任均進行詳細的規定。然而即使相關的法律、法規等規范沒有規定部分社會主體的應急責任，這并不表明這部分社會主體無須承擔任何責任。在突發事件應對中，社會上的任何單位、組織、個人都有相應的應急責任。

（二）行政應急責任主體的關系定位

在突發事件中的行政應急責任主體具有多元性的特征，因此，在應對突發事件時，必須處理好各個責任主體之間的關系，將責任主體之間的關系明確化、法定化，才能有效地應對突發事件，不會因為各個責任主體之間因界限不明而責任不清。筆者認為，突發事件應對中各責任主體必須做到以下幾點：

1. 各行政應急主體應該在職權上進行明確分工，各司其職。在現代行政法治理念下，行政權力之間的分工與制衡是限制行政權趨于腐化的根本路徑之一。權力分立與權力制衡原則起源于洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家對權力專制的畏懼，尤其是孟德斯鳩的經典論述為后世的權力分立與權力制衡理論直接提供了藍本［4］（P156）。權力分立與權力制衡的目的是為了防止權力的專橫，以希望在權力的互相制約和互相牽制中達到控制權力、保障權利的目的。在社會化、全球化的影響下，不同國家權力之間要分立制衡，而且在行政權內部也要分工制衡。具體到行政應急，行政權內部也存在著諸多的分工合作。行政應急的分工首先主要針對公權力主體，也即政府的相關職能部門必須進行必要的職能分工，否則便會出現混亂應急而不知所措。例如，《突發公共衛生事件應急條例》對各級政府、各級政府的衛生主管部門等責任主體進行了一定的分工。在法律規范已經分工的情況下，各類責任主體的首先職責是完成分工范圍內的事項。在分工的前提下，各個職能部門便有了自己的專業領域，如衛生部門在衛生技術等領域屬于專業領域，其他部門不能予以勝任。

2. 各應急主體應該相互配合，統一協助。行政職權雖然由于法律明確的規定而具有了各自的權力分工與職權界限，但是這并不意味著各個行政職權之間是互相割裂和隔離的。事實上，行政機關之間的各個職權雖然職能不同，但是其共同目的卻都是為了維護行政法治秩序的存在和發展，因此，各行政主體之間的職責是互相配合、統一協助關系。具體到行政應急法律關系中，雖然各個責任主體可以獨自完成一定范圍內的應急任務，然而在現代社會專業化分工的背景下，應急任務的完成大多數情況下都是依靠各個獨立主體相互之間的配合予以完成的［5］。在中國目前各個部門各自為政、部門分割比較嚴重的情況下，要高度重視危機管理體系的部門協調配合問題。當然進行職能分工不可能涉及社會生活的各個領域、各個方面。對于職能分工后留下的漏洞，則需要權力主體進行統一調配方能填補空缺。同樣，雖然各個責任主體在應對突發事件過程中需要互相配合，然而配合并非完全在常態下進行。當配合過程中產生沖突乃至通過內部途徑無法解決時，則必定要由權力主體來進行統一調配。這樣才能有效應對突發事件。因此，在單個責任主體通過分工、協調等途徑無法勝任任務時，各個責任主體需要在權力主體的安排下進行統一調配，最優化各個責任主體的職責分工。就整體而言，主體間的關系可圖示如下：

二、行政應急責任體系化之模式選擇

行政應急責任的主體及其關系確立之后，就需要將這種關系定位予以制度化、規范化和體系化，只有這樣才能使行政應急責任機制真正發揮其應有的功能。行政應急責任的體系化具有多種模式選擇，既可以選擇以國家統領為主導，也可以選擇以社會自治為主導。在理論上，行政應急責任的各個主體都具備構建行政應急責任的基本要素。在具體的實踐上，在行政應急過程中，各個主體具有各自的功能定位。然而應急的處理過程中，各個主體的地位并非處于同一水平線而毫無差別。就模式選擇而言，范疇主要集中于國家與社會此二元結構之中。國家與社會的二元結構來源于國家與社會的研究范式。該理論認為，現代社會的一個基本特征是政治國家與市民社會的二元分裂，政治國家代表公共利益，而市民社會代表社會和民眾利益。政治國家與市民社會的二元格局決定了在現代社會，國家與社會都是社會發展的不可缺少的基本力量。國家主導論與社會主導論的分歧在于這兩種力量中哪種力量在法治建設中起主導作用或者說占主導地位。按照市民社會理論，政治國家意味著權力干涉，意味著國家與社會的一切事物都要納入權力的范圍，而市民社會意味著社會自治，意味著作為社會主體的民眾對自己事務的決定［6］（P6）。

如果借用國家與社會范式來研究行政應急責任的模式選擇問題，我們就會發現，這個問題的實質其實就是在中國行政應急責任的模式構建中，如何看待國家與社會在行政應急責任模式構建中的地位問題。對此有學者認為應該選擇市場主導的模式，認為政府在處理突發公共衛生事件過程中，可能會加強對社會生活的干預，也可能會為了集中社會資源抗御突發公共衛生事件而征用財物，這些行為都是依法行政原則所容許的，容許政府在應急情況下通過行政手段干預市場運作。但政府在進行干預的同時，不能忽視市場的作用，要最大限度通過市場手段集中社會資源，通過市場手段協調處置突發公共衛生事件過程中政府、社會組織和個人的關系。通過市場手段處置突發公共衛生事件要求政府盡量采用招標方法獲取社會資源，實行等價有償原則，只有在采用市場手段無法獲得需要的效果時才采用行政征用等辦法，如對定點醫院的行政征用等。在處理醫院等組織與其他社會組織、個人的關系時也應當通過市場的辦法，通過競爭確定相互間的關系，只有在市場失靈的情況下政府才可以出面干預，采用指定醫療等措施［3］。

筆者認為這種以市場為主導的模式不符合行政應急的本質特征，不能有效勝任應急任務。因為在突發事件發生后，社會處于非正常狀態，市場也將在很大程度上失靈。此時如果還幻想通過市場這一主要手段來調節，則將帶有浪漫主義色彩而忽視了市場自身已經在一定程度上失靈的事實。相反，在突發事件應對上，應該采取政府主導的應急模式，以市場為輔。在非常狀態下，需要的不是市場的無形有序的調控，而是權力的有力控制，從而有效遏制突發事件所帶來的危害的可能性蔓延。故而，突發事件發生后，應建立權威的指揮體系來行使緊急強制權，統一支配各個責任主體。

另外，從行政法的研究對象看，“行政法的核心問題是公權力與私權利的關系問題”［7］（P49）。在國家權力與公民權利的本源關系中，公民權利是國家權力的來源和基礎，國家權力是公民權利的護衛和保障。在行政應急法律關系中，國家權力與公民權利之間存在著一種特殊關系模式。在特別緊急強制權行使的過程中，權力與權利的關系模式也將發生變化。常態下，權力必須服務于權利，以權利為直接目的。然而突發事件發生中由于情況的緊急性，便允許權力相對的支配性、強制性。行政機關依此做出的行政行為即時性強制措施，即是“行政主體在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行做出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產或行為采取的斷然行動”［8］（P301）。典型性的即時性強制措施，如SARS期間政府采取了一系列強制措施預防、治療和控制傳染病。如對病人進行強制隔離、強制治療，宣布疫區、封鎖疫區、強制疏散、強制檢疫，臨時征用房屋和交通工具、限制或者停止人群聚集、停工停業停課，等等［9］。雖然從表面上看，行政緊急強制權在一定程度上直接克減了公民的權利，但在最終意義上仍然是通過消除社會危機來間接保障公民的權利。因此，限于行政應急情況下政府行為的重要作用，行政應急的責任體系應該采取以政府主導為主，市場調節為輔的模式。

三、行政應急責任體系化之基本原則

行政應急責任的體系化是行政法治建設的重要內容之一。行政應急責任的體系化需要遵循一定的基本原則，這些原則即是行政應急性原則。在關系上，行政應急性原則是合法性原則的例外。從廣義上看，行政應急性原則是行政法治原則的非常原則，應急性原則沒有脫離行政法治，而是行政法治原則特殊的重要的內容［10］（P36）。在行政應急責任體系化的過程中，筆者認為應當遵循以下原則：

1. 行政法治原則。行政法治是現代文明的基本標志，也是我國法治文明建設的重要內容和基本要求。行政法治原則主要表現為以下幾個原則：第一，權力法定原則。權力法定是指權力的行使具有規范性、公開性、民主性和可操作性的特點。權力法定原則要求權力的合法性來源必須是法律的明確規定或法律的明文授權，所以，針對權力而言，“法無明文即禁止”是其必須遵守的一個基本原則。第二，依法控權原則。權力法定是法治權力的前提，而依法控權是法治權力的關鍵。在法律對權力的權限和運行程序進行規定之后，如何在權力運行時實現正確行使權力就成了權力制約的主要問題。權力的正確行使，必須符合兩項原則：一是權力行使程序合法原則，一是權力行使實體合法原則。第三，越權無效原則。權力法定原則決定了權力的行使必須要符合法律的規定，這里的規定不僅僅是權力要符合程序法律的規定，而且還要符合實體法律所規定的界限。在行政應急責任體系化的發展過程中，我們也必須遵循行政法治原則。因為，雖然突發事件等屬于應急情形，但是行政應急同樣需要在法治的框架下來進行。從目前我國行政應急責任的狀況來看，尚有諸多需要完善之處，主要表現在：缺少行政應急基本法律作為基礎；中央立法以行政法規和政府規章居多，立法層次偏低；許多立法的內容較為原則、抽象，可操作性不強，往往重視緊急權的配置，忽視緊急權控制和救濟，等等。這些需要對行政應急責任的法律規范進行法治化的整理，這樣才能使行政應急責任實現體系化。

2. 比例原則。在行使緊急強制權的過程中，公權力并不是沒有任何限制而可以任意剝奪公民的權利。公權力在行使的過程中，需要遵循公法上的比例原則，保障公民的基本權利。比例原則的基本含義是“行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，保持二者處于適度的比例”［11］（P71）。比例原則包括三個子原則：第一，妥當性原則，指行政行為對于實現行政目的、目標是適當的。第二，必要性原則，指行政行為應以達到行政目的、目標為限，不能給相對人權益造成過度的不利影響，即行政的行使只能限于必要的度，以盡可能使相對人權益遭受最小的侵害。第三，比例性原則，指行政行為的實施應衡量其目的達到的利益與侵及相對人的權益二者孰重。只有前者重于后者，其行政才具有合理性，行政行為在任何時候均不應給予相對人權益以超過行政目的、目標本身價值的損害［12］（P62）。如在強制措施過程中，應該保障實現個體健康權利，充分尊重個人健康隱私，等等。公權力所采取措施的目的只能是應對突發事件之所必需。

3. 基本人權保障原則。雖然在行政應急的過程中，政府可以為了公共利益而削減公民的基本權利，但是對于一些核心權利則必須極力予以保護而不能予以侵犯，尤其是對于憲法上諸多基本人權應當進行最低限度的保護。在法治國家，對于憲法上的基本人權一般都進行嚴格的保護，比如在德國，對于精神自由等基本人權的保護程度非常嚴格。越是涉及侵犯基本人權的公權力行為，對其審查就越嚴格。也就是說在行政應急過程中應當保障最低限度的基本人權，這是社會得以維系的基礎。最低限度人權保障原則與上述比例原則也是互相聯系的。通過比例原則可以對人權進行一定合理限度的克減，但是克減也具有一定的界限。最低限度人權保障原則便是比例原則在運用中對于人權克減時必須遵循的原則?；救藱啾Ｕ显瓌t并不意味著在所有的公民的基本人權中，對其的保護力度是完全一樣的。美國憲法中的“雙重基準論”為公民基本人權的保護提供了一種參照的標準，這個標準也一度是美國違憲審查的基本標準。一般認為，違憲審查標準問題的明確提出肇始于美國聯邦最高法院United States v. Carolene Products Co.案，在此案中，斯通大法官在其意見的腳注四中明確提出了精神自由與經濟自由違憲審查的“雙重標準論”①。自此以后，對憲法中的基本人權的保護就有了嚴格的標準。“雙重標準論”認為，對于以表達自由為主的精神自由、思想自由的限制，應該依據嚴格標準，嚴格審查其合憲性，以達到對精神自由、思想自由的保護的目的。而對于經濟自由的限制，應尊重其他權力機關的判斷，以比較寬松的標準來判斷其是否符合憲法。如果運用“雙重標準論”來審查行政應急責任，我們就會發現，在行政應急責任對基本人權中的限制中，對精神、思想自由的限制，必須采取嚴格的標準去判斷其是否合憲，而對于財產自由、經濟自由的限制，則采取一種比較寬松的態度。這樣，在采取強制隔離措施時，被隔離人員的基本人權必須得到保障，如生命權、人格尊嚴、言論自由、享受人道待遇、不受奴役等權利［13］（P29）。

4. 政府主導原則。從法治國家的發展歷程來看，政府角色經歷了從消極不作為的夜警國家到具有積極作為義務的福利國家的過程。政府作為公權力的行使者，擔負著維護公民權利的責任。英國著名法學家威廉·韋德認為法治有四層含義：第一，任何事情都必須依法而行，將此原則適用于政府，它要求每個政府當局必須能夠證實自己幾乎在一切場合所做的事情都有議會的授權；第二，政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一套規則和原則辦事；第三，由第一層含義，對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政以外的法官裁決；第四，法律平等地對待政府和公民［1４］（P25-27）。在行政法治理念中，公權力是法律限制的對象，行政法治只有通過對公權力尤其是行政權力的限制才能得以最終形成。對政府的權力的嚴格限制并不是意味著政府在行政應急責任的構建中發揮著一種次要的消極作用或者完全不發揮作用，事實上，在行政應急責任的體系化構建中，政府起著一種決定性的主導作用。在發生行政應急情形時，政府應該履行積極的作為義務，主動行使職責來應對行政應急，否則將要承擔由于不作為所造成的后果而引起的法律責任。所以，在行政應急責任體系化的構建過程中，必須要明確政府機關的法律責任，充分發揮政府及其機關在社會上的行政主導功能。

四、結語

從中國行政應急責任的狀況來看，尚存在諸多弊端，比如許多政府部門的行政應急職能尚不明確，不少地方缺乏常設的、統一的應急機構，諸多地方性的行政應急規范缺失，等等。對此，中國需要采取相應的策略來完善行政應急責任的體系化。在實施依法治國的背景下，應當首先通過完善法律規范的途徑來建立并完善相應的制度。針對目前行政應急責任規范混亂的情形，應該通過修改法律、法律解釋、廢止某些規范條文等方式來對行政應急責任規范進行清理，消除規范之間的沖突矛盾，從而為行政應急責任的體系化提供規范基礎。同時在目前已經頒布的《突發公共衛生事件應急條例》等應急規范的基礎上，進一步細化程序性規范，在遵循以上最低基本人權保障等原則的基礎上，就行政應急的適用范圍、具體程序、約束機制、補救機制等進行具體的細化［1５］（P12-13）。雖然目前已經頒布了《突發公共衛生事件應急條例》等規范，但是這些全國性規范在特殊情形下并不能滿足地方性的需求，因此，可以根據地方性的需要，制定具體的地方性措施來應對地方區域的行政應急情形。當然，行政應急責任的體系化也需要與其他領域的規范和制度相互協調，而不能出現沖突，這樣才能保證行政應急制度在法治化的軌道下運行，同樣也可以保證其他制度在一般常態下與特殊非常態下都能符合法治的要求。

參 考 文 獻

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［責任編輯李宏弢］

A Study on the Systematization of

Administrative Emergency Duty

——A Case in Point of Emergent Public Health Event

HUO Zeng-hui

（Law School, Renmin University of China，Beijing 100872, China）

Abstract: The plurality of duty is revealed in the administrative emergency handling process. Each subject of duty should shoulder their responsibility and divide, charge and cooperate in the duty. In the handling process, power can reduce the right of the citizen and should be carried out according to rule-by-law administrative principle, as well as a guarantee of basic human right, proportional principle and government- leading principle. The choice of pattern of this system of administrative emergency duty should have the government as the leading role supported by market coordination. At the same time the unity of legal procedure standardization and the local standard conforming to requirement of locality should be present in order to realize the systematization of administrative emergency duty, which further abides by the requirement of rule-by-law.

Key Words: emergent public health； administrative emergency； duty； systematization