經濟危機背景下的稅收流失問題研究

魏　國

[摘要]目前，我國經濟受全球金融危機的影響而調整宏觀調控政策，因此加強稅收管理以減少稅收流失對我國經濟發展具有更加重要的現實意義。我國稅收應征額與實征額之間有較大的差距，稅收流失嚴重。這種稅制表面現象與實際運行之間的差異不僅使得稅收對資源配置、收入分配的調節作用大打折扣，長期內還會對國民經濟產生負面作用。這種差異可能來自于納稅人逃稅，也可能來自于稅制設計不合理、稅務管理能力弱，還可能來自于稅收法律法規不完善。因此，要使稅收流失情況得到好轉，不僅要提高公民的納稅意識，還要改進稅收管理，以及完善稅收法律法規。

[關鍵詞]經濟危機；稅收流失；稅收管理

[中圖分類號]F812.42［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2009)03-0001-03

※基金項目：國家社會科學基金項目《加快發展現代服務業的制度障礙與政策研究》（08CJY043）。

一、我國稅收流失現狀及其危害

在許多發展中國家，有限的管理能力成為稅收的束縛。對發展中國家的逃稅情況的研究表明，半數以上的潛在所得稅未能征收入庫的情況并非罕見，其他稅種也有些類似情況。我國這類研究資料比較缺乏，但同樣，應征額與實征額之間有較大的差距，稅收流失嚴重。有學者曾對我國逃稅的規模進行測算，結果令人震驚：在1995年至2002年中，我國逃稅規模分別為4473.95、4099.14、4358.44、4524.92、4440.31、4438.13、4320.56、3991.88億元，逃稅率分別為0.74、0.59、0.53、0.49、0.42、0.35、0.28、0.23。[1]最近，審計署公布的有關審計結果表明，由于企業存在著核算、申報不實等諸多問題，導致大量稅收流失。這不僅使得政府收入流失，稅收對資源配置、收入分配的調節作用大打折扣，更降低了稅制的彈性。特別是在通貨膨脹的條件下，由于管理的原因，導致稅收收入相對額下降，要想增加收入，只有不斷地提高名義稅率和開征新稅，導致了高稅率低稅額的現象，也使得減稅面臨巨大困境。并且，從長遠角度看，稅收流失還會對國民經濟產生負面作用。因此，減少稅收流失是一項重要而又迫切任務。

二、稅收流失問題的原因

（一）公民的依法納稅意識淡薄

企業通過做假賬，多攤派費用，減少賬面利潤來減少納稅已成為一種風氣，公民的依法納稅意識淡薄。這固然與我國公民素質不高有直接原因，但是還有其他方面因素。

1.部分征稅人征稅觀念不正確。在部分“稅官”看來，我是“國家稅官”，我就有權管你，你不服，我有法治你，一副典型的“稅老大”的模樣。并且，某些地方人情大于稅法，只要人情到，好處到，一切都可以通融。這使得納稅人感覺社會主義稅收跟奴隸社會、封建社會統治階級的“苛捐雜稅”“橫征暴斂”并無本質區別，從而產生反感。

2.政府機關的財政支出不夠透明，甚至錯位。雖然我國人大每年都對預算情況進行審議和監督，但是絕大部分納稅人并不清楚財政收入有多少用于納稅人，有多少用于政府開支。如果納稅人看到的僅是政府機關漂亮的辦公大樓，寬敞的職工宿舍和高檔的轎車，他們就會感到即使依法納稅，也都被“當官的”揮霍掉了，故產生一種少繳稅甚至偷稅的動機。

3.稅收宣傳不得體。到目前為止，中國的稅法宣傳仍然停留在“依法納稅是每個公民的任務”、“社會主義稅收取之于民，用之于民”的階段上，這使得納稅人誤認為稅收是政府無需付出取得的，稅收是一種絕對的權利，權利義務的不平等使得納稅人對征稅產生抵觸情緒。

4.偷稅懲罰力度不夠。納稅人看到：許多偷稅漏稅單位或個人并沒有被發現；即使被發現，受到的懲罰力度也很小，從而使依法納稅的人們有不公平的感覺，他們也改為不依法納稅。這種“示范效應”使不依法納稅成為普遍現象。一旦如此納稅人就不會因為不依法納稅而產生罪惡感。

（二）稅制設計不合理、稅務管理能力弱

1994年稅制改革進一步確立了我國現行以流轉稅和所得稅并重的雙主體稅制結構，基本上適應了社會主義市場經濟的要求，取得了初步的成效。這可以從我國宏觀稅負不斷的提高中看出。據統計，從1994年～2002年，我國宏觀稅負率分別為10.96%、10.33%、10.18%、11.06%、11.82%、13.02%、14.07%、15.95%、16.40%。[2]但從稅收結構情況看，流轉稅和所得稅這兩個主體在結構上是嚴重失衡的，流轉稅比例過高，目前已達到稅收總收入的70%以上，而所得稅所占的比重則比較低，僅有16%左右，其他財產稅等輔助稅種也未調整到相應位置。同時，應該看到，我國稅務管理能力較弱，這使得稅制實施的效果不好。從實踐看，正是由于對法定的各個稅種缺乏管理能力，在許多發展中國家，稅制設置的初衷與實際運行情況之間往往存在巨大的差異。其結果首先是影響一定時期稅收收入的總量與結構。在這種較低的稅務管理能力下，要增加收入，政府往往必須不斷提高稅率和開征新的稅種，其結果必然使得稅制缺乏嚴謹的體系。我國稅務管理能力弱，主要體現在以下方面：

1．征收系統信息化程度低，征管手段落后。首先，稅收計劃缺乏彈性，稅務機關的征收進度比照稅收計劃進行，很難做到應收盡收。其次，征收大廳沒有充分發揮其功能效應。雖然投入大量硬件設施，但其功能的應用有待于開發。如以計算機代替手工征收，雖然提高了工作效率，但目前的軟件功能尚有欠缺，只是對納稅人簡單情況進行儲存，打印稅額及征收日報等，不能提供大量信息。對納稅申報資料的人工審核不但缺乏可比性而且還存在滯后性納稅評估，稅源監控信息在征管實踐中沒有被靈活地運用。特別是對未申報戶、欠稅戶缺乏很好的源泉控制方法，未能與工商、銀行、企業進行聯網。再次，征管數據沒能為稽查選案即使提供有價值的信息。

2．管理系統信息化程度低，沒能有效地支持征收系統和稽查系統。管理系統是稅收征管體系的橋梁和紐帶?，F行的管理系統從稅源監控的廣度到深度都沒有達到應有的程度，而且信息化程度低，過多強調了靜態稅收資料的保管，忽視了動態稅收資料的采集。

3．稽查系統效率不高，沒能把稽查中掌握的第一手資料及時反饋給征收和管理系統?；槿藛T所占的比例不足，稽查力量有待充實，稽查的內容、方法也有應進一步完善。特別是目前稽查部門實行的“選案、稽查、審理、執行”一整套方法，雖然本意是要強化對稽查權力的制約，減少大規模稽查而增加的稅收成本，但在實際執行中卻出現一些問題，利用選案提供的數據不盡準確，影響了稽查工作的準確率。

4．征收、管理、稽查各部門之間的職責范圍劃分有時不甚合理，缺乏整體協調。表現在征管數據沒有能為稽查選案及時提供有價值的信息；管理系統既缺乏相對獨立性又不能有效地支持征收系統和稽查系統；稽查沒能借助于征收和管理系統獲取選案線索，有針對性地實施專項稽查和重點稽查，同時，也沒有很好地做到把稽查檢查中掌握的第一手資料及時反饋給征收和管理系統。

5．征管工作在具體操作中缺乏一定的規范性。首先表現在稅務人員的素質、業務水平有待于提高；其次辦稅程序、手續、文書還不甚規范，稅務人員執法的規范化問題仍然存在。

（三）稅收法律法規不夠健全

雖然我國目前已經初步建立起具有中國特色的稅收法律框架，《稅收征管法》等稅收程序法的頒布實施，也進一步完善了稅務執法、法制監督、和法律救濟的制度體系。但隨著市場化進程的加快，新型經濟及相關法律的不斷涌現，稅收法制建設中不僅原有的問題日益突出，而且還暴露出新的矛盾。主要問題有：

1.稅收法律體系不完善。許多重要的稅收法律，如稅收基本法、稅務違章處罰法、稅式支出法、稅務法理法、納稅人權利保護法等還未出臺；稅收實體法內容滯后，稅種設計不合理。

2.稅法與相關法律存在明顯脫節，長期游離于整個法律體系之外。不僅《憲法》中未對稅收的開、征、停、減、免以及公平稅做出規定，稅法與行政法之間還存在矛盾。

3.稅收依法行政上存在明顯缺陷，稅收司法運行機制存在明顯不足。

三、稅收流失問題解決辦法

（一）提高公民的依法納稅意識

現代各種稅種的成功很大程度上要依靠公民的納稅意識，這種納稅意識一方面來自于納稅人的“覺悟”，另一方面來自于考慮到被抓住后會受到懲罰。公民的納稅意識很大程度上來自納稅人對作為正式制度的稅法體系的認同程度。如果納稅人能確認稅收用途正當，與自己享受的公共服務能聯系在一起，是政府提供公共產品的“影子價格”，并且能感覺到與其他納稅人相比，稅收是公平的。這個時候，納稅人對盡義務的意愿會大大加強。但是不少納稅人對征稅有抵觸情緒。要改變這一態度，一是要改變目前征稅人高高在上的錯誤觀念，使他們知道：正是公民的納稅，政府機構才能正常運轉，才能給公務員工資。二是要改變目前的稅法宣傳，不能只停留在“依法納稅是每個公民的任務”、“社會主義稅收取之于民，用之于民”之類口號宣傳的水平上，而要使納稅人看到：稅收是他們為社會生活付出的代價，是為消費公共產品而支付的價格。稅收給他們生活中增加的，并不只是負擔。

要增強公民的依法納稅意識就要加強對違法納稅人的檢查和處罰，并將這些情況公布，以儆效尤。而這又和加強稅收管理是相聯系的。一個合理的稅制跟一個完善的稅收管理體系，應該使納稅人衡量逃稅的成本—收益后選擇依法納稅。 關于這一問題，我們可以用下面的公式解釋：

E(Y)＝K[Y-T(Y)-P(m)m×Y]+(1-K)[Y-T(1-m×Y)][3]

其中, E(Y):可支配收入 ，Y:個人真實收入 ， T(Y):稅收函數 ，m:真實收入被隱瞞比例 ，P(m):罰款率函數 ，K:逃稅行為被查獲函數 。

因此，理性的納稅人要使個人可支配收入最大化，預期的最優“逃稅”程度取決于稅率結構、逃稅被查獲概率以及罰款率結構。在其它因素不變情況下，逃稅程度取決于查獲概率K（檢查力度）、罰款率P(m)（懲罰力度）。因此，降低畸高稅率，加大查處力度和頻度，提高罰款率，均能減輕逃稅。而這些，是稅制設計和稅務管理所決定的。

（二）改進稅收管理

1.優化稅收征收系統。要實現稅收系統信息化，包括納稅申報方式多元化，納稅申報數據采集、處理、分析自動化，稅控裝置普遍化，稅款入庫無紙化，與相關機構實現網絡化。

2.管理系統信息化。管理系統信息化的重點，應該放在納稅信息的分析，存儲和與征收系統和稽查系統的相互銜接、相互交流上，建立管理系統與征收、稽查系統相配合、相促進的機制。只有逐步實現管理信息化，加大管理力度，最大可能地獲取納稅信息，縮小征納雙方的信息差距，實現合理有效的納稅評估機制，才能使征收、稽查系統高效運作。

3.強化稅收稽查，提高稽查水平。要加快稅務稽查的制度建設，規范稅務稽查執法的權限和程序，建立稅務稽查考核體系。稅務稽查要實現信息化，以征管數據作為稽查選案的依據，充分利用協查信息，使稽查選案更具有針對性，提高稽查效能。在稽查體制上應確定選案、稽查、審理、執行四分離格局，既能分解權利，又能明確責任，應強調在對稽查權力制約的基礎上進一步規范稽查行為。

4.制訂規范的核定征稅程序。通過規范核定程序，可以有效地避免核稅的隨意性。具體要求包括：同一城市對核稅文書做出統一規定；核稅人員定期開展轄區業戶經營情況的調查分析及定稅后的跟蹤管理；逐步實現核定征稅由手工管理向計算機管理轉化。[4]

（三）完善稅收法律法規

加強稅收立法，健全稅收法律體系。這是推進依法治法、治理稅收流失的基礎?；舅悸肥牵航⒍愂栈痉槟阜ǎ愂諏嶓w法、稅收程序法相配套的稅收法律體系。

1.建立稅收基本法。稅收基本法是具有最高稅收法律地位的“母法”，規范稅收共性問題，統一、約束、指導、協調各單行稅法。可以為稅收執法、司法及其監督確立目標，提高執法、司法水平。

2.健全稅收實體法。稅收實體法是指規定稅收法律關系主體的權利與義務的稅收法律規范。在我國現行的各稅收實體法中，除了《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規具有與法律同等的效力，但從實際情況看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性，國家應該盡快將一些可以預見長期適用的稅種完成立法程序。

3.完善稅收程序法。稅收征管法是指規定稅收法律關系主體權利與義務履行過程的執行程序的稅收法律規范?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法（修訂案）》于2001年5月1日開始實施。新征管法充分考慮了稅收對經濟發展與社會進步的影響，將促進經濟發展和社會進步作為一個立法宗旨。但隨著形勢的變化，稅收法律關系主體權利與義務履行過程的執行程序還需要不斷加以完善。

[參考文獻]

[1]易行健,楊碧云,易君健.我國逃稅規模的測算及其經濟影響分析[J].財經研究,2004,(1):31-40.

[2]2002統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2002.

[3]Allimgham, M．and Sandmo, A．．Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis［J］．Journal of Public Economics, 1972,（1）：323-338．

[4]曾國祥.對我國稅收管理戰略目標和框架的構想[J].稅務研究,2002,(6):64-66.

Research on Tax Evasion Issue Under the Background of Financial Crisis

Wei Guo

(School of Business, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Abstract: Nowadays, because of the global financial crisis, macro-economy policies of our country have been adjusting, and therefore reinforcing tax administration in order to decrease tax evasion is very important to our economic development. There is serious loss in revenue in our country. The discrepancy between appearance phenomena and accurate operation in taxation would abate the function of adjusting the resources and incomes, meanwhile in long time the discrepancy would have bad effect in national economy. The reasons which cause the discrepancy are complex, for instance, the taxpayer's evasion, the illogicality of taxation, the weak tax administration, and the faultiness in tax laws. So how to change tax losing situation is also complex. We have to enhance civil taxpaying consciousness, to improve the tax administration, and to perfect the tax laws.

Key words: financial crisis; tax evasion; tax administration

（責任編輯：張積慧）