樓市低迷背景下政府“救市”的原因分析

張立軍

[摘要]2008年以來，一向只漲不跌、成交旺盛的中國樓市出現了一些引人關注的變化。在房地產市場下滑跡象的刺激下，一些地方政府悄然推出“暖市”優惠政策。文章通過對地方政府在房地產市場中的行為分析，探討了地方政府出手“救市”的行為根源。

[關鍵詞]地方政府；宏觀調控；政府行為

[中圖分類號] F123.9［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）03－００37－０3

2004年以來，國家采取了一系列措施對房地產市場進行持續調控，從最早的“國八條”、“國六條”，到2007年對土地的調控政策和第二套住房貸款政策。隨著這些“組合拳”累積效應的顯現，中國樓市“只漲不跌”的神話終于開始冰消瓦解。進入2008年，中國各地的樓市低迷已成為不爭的事實。在樓市降價潮四處蔓延的同時，更多的購房者卻在堅定持幣待購的決心。在這種情況下，不少地方政府悄然推出了一系列刺激樓市消費的優惠政策，希望能夠刺激購房者，挽救蕭條的樓市。這些在中國房市高位調整期間采取的“救市”措施，難免有與宏觀調控大環境“撞車”之嫌。人們不禁要問：地方政府在樓市宏觀調控中應該扮演什么樣的角色？救市會不會與宏觀調控的初衷背道而馳？

一、地方政府在房地產市場中的角色扮演

1.地方政府在房地產市場管理中的地位

目前我國實行的是從中央到地方的垂直管理體系，地方政府在中央政府的領導下自主的處理地方事物，是地方事物的實際管理者，同時也是中央各種宏觀政策的實際執行者。地方政府的這一功能地位決定了其在房地產市場宏觀調控中所扮演的重要角色。在房地產市場中，中央政府能夠運用經濟的、行政的、法律的等各種手段進行宏觀調控，然而中央政府的這種調控只是宏觀上的，在具體的執行上主要是由中央各部委的垂直管理機構和各級地方政府來進行。正因為如此，從中央宏觀政策的出臺到宏觀政策的落實應用，這個中間環節就起到了至關重要的作用，這個環節對中央宏觀調控政策的執行情況直接決定了中央宏觀調控政策的成效。在房地產市場中，房地產管理機構實行的是兩級管理體系，即一個部門既屬于地方政府管轄又屬于其上一級部委廳局管轄，比如各地地市房地產管理局，既要接受地方政府的管理又要接受建設部的垂直管理（如圖1）。但在實際中，上級部委只是起到了監管的作用，實際的管理權還是在地方政府手中。因此，地方政府成為了左右宏觀調控成效的關鍵因素[1]。

圖1、地方政府在房地產管理體系中的地位

2.地方政府的自利行為

地方政府是地方公共利益的維護者和實現者，然而，地方政府常常為了謀取私利而背棄公共利益，從而引發地方政府的自利行為[2]。

首先，土地財政的誘惑。地方政府也是一個經濟人，它與中央政府的目標并不總是一致。如果說中央政府希望的是建立完善一個健康穩定的土地市場，地方政府則考慮更多的是如何從土地交易中獲得最大收益。當政府的收入主要靠土地來支撐，那么征地賣地，就成為地方政府“增產增收”的捷徑。在現行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方，近年來增長較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經濟發達地區，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區，由于地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運轉和工資支出主要靠中央財政轉移支付實現。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業和房地產業的營業稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部由地方享有。為此，在地方政府選擇開掘和擴大能夠快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發展城市建筑業、房地產業和土地征用就成為首選。

其次，短期政績的沖動。我國政府官員的考核和升遷制度的不完善，導致地方政府官員為了片面追求“政績”，而在房地產業政策的制定和執行中背離社會公共利益。各級政府考核下級政府官員往往以經濟增長作為主要指標，由于房地產業對經濟的拉動力大，各地紛紛將其作為支柱產業加以扶持。統計資料表明，2005年中國GDP增長的8個百分點中，有1.8個百分點是房地產業直接貢獻的。同時，中國房地產業還直接帶動了57個相關產業的產出增加。因此，地方官員為追求政績不希望房價下跌。

二、對策和建議

從目前來看，雖然種種救市政策對樓市成交及價格的刺激非常有限。但是，改革開放三十年了，追求的應是讓政府的歸政府，讓市場的歸市場。一遇到問題，不靠價格手段，不靠市場淘汰，只靠行政干預，只會適得其反，會讓市場在未來付出更大的代價。因此，如何通過制度創新構建和諧的中央與地方關系，已成為中央政府所應考慮的重大問題。

1.構建和諧的中央和地方政府關系

1994年，我國實行分稅制改革，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，把稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央。1994年～2005年中央財政收入占全國財政總收人的平均值為52%，地方各級政府平均為48%，而同期中央所承擔的財政支出平均占30%左右，地方財政支出所占比重則達到70%左右。由于中央與地方財政收支出現“反向剪刀”狀態，“財權上移，事權下移”，加之地方政府不能發行地方公債，沒有舉債權，更沒有稅收立法權，地方政府財政出現了嚴重困境。因此，土地出讓金和其他與土地相關的稅費，就成為地方政府快速增加收入的重要途徑[3]。因此，要提升政策效力，實現政策目標，就必須加強中央與地方的利益整合，協調雙方利益關系，實現利益均衡。既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性。首先，要強調地方利益服從中央利益。中央政府代表的是國家的整體利益和社會的普遍利益。加強中央與地方的利益整合就是在承認和尊重中央政府與地方政府利益差別的前提下，強調地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當克制內在的自利性沖動，堅決貫徹和執行中央政府的各項政策、法令，服從和服務于中央的全局利益，維護中央政府的權威。其次，要盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求都要求在中央政府政策的制定、執行和評估等過程中得到適當的反映和體現。中央政府制定的產業政策及區域發展政策必須盡可能地照顧各方利益，使發展中出現的利益差別在不同的地區間實現合理分布，實現國家宏觀調控政策與區域發展政策等政策資源的優化配置和有效組合。通過中央政府的政策協調，在中央政府與地方政府以及地方政府之間建立起一種既競爭又合作的平等、互利、協作的新型利益伙伴關系，使相互之間能按合理的比例關系共享改革和發展帶來的成果。同時，中央政府制定的政策畢竟又不可能同時兼顧各方利益。對因執行中央政策而利益受損或因未能享受中央的某項優惠政策而利益相對受損的地區，中央政府應該通過建立相應的規范的利益補償機制，對利益受損地區給予適當和合理的補償。通過中央政府有效的宏觀政策調控，實現各利益主體間利益的協調和均衡，促進社會的和諧發展。

2.轉變政府職能，改革政績考核標準

由于傳統的績效考核標準和辦法存在許多弊端，如政績考核以GDP增長為重要指標甚至惟一指標，導致目前我國地方政府在貫徹落實中央政府的各項政策措施時打了折扣。受利益趨使的地方政府在城市住宅價格的不斷上漲中充當了推波助瀾的角色，甚至是始作俑者。地方政府憑借其城市土地“事實上的所有”違法違規大量批地占地，設租尋租，是住宅市場有法不依、執法不嚴、秩序混亂的根源。因此，地方政府必須依法行政。各級政府，特別是決策者，必須以道德和法律約束自己，以法律固定監督體制。上級政府要強化責任（事故）追究制度，使各級決策者在行使公共權利時，如履薄冰，如臨深淵。為了國家，為了未來，科學發展。同時，改革政績考核標準，允許一些地區GDP零增長甚至是負增長，應把“國六條細則”進一步細化，像房價的同比漲幅、環比漲幅，申請用地項目中的中小戶型商品房、經濟適用住房和廉租住房所占的比例等這些指標應根據各地現有情況制成精確指導的考核標準，作為政府官員的一項重要的考核指標。再者，地方政府一旦違規，也應當一樣受到懲罰。政府管制必須依照法律法規和市場規則行事。地方政府除了是房地產市場經濟活動秩序的制定者和執行經濟活動的仲裁者，也是微觀的市場參與者，是“運動員”。在準公共產品——住宅和土地供給時，政府是市場的供給者，是市場主體的一部分，必須遵從市場的行為規則，不能因身份的特殊而任意行事。

3.完善地方政府利益約束機制

權利始終是有責任相伴的。在房地產市場中，地方政府具有很大的管理權限，中央政府只實行總量控制。在土地的規劃、使用上一般都由地方政府掌握，在整個房地產產業鏈上，地方政府都占有主導優勢，地方政府在房地產管理中的權利大大超過了其應負擔的責任。因此，必須完善地方政府利益約束機制。

首先，完善法律約束。具體而言，一是嚴格將地方政府的行為限定在憲法和法律的范圍內，控制地方政府機構和利益的膨脹，對地方政府及部門制定的與中央的經濟政策相背離的地方法規、規章和經濟政策要及時糾正，同時，盡快出臺《土地出讓金管理辦法》，使土地出讓金的支出有法可依。二是健全社會民主機制，讓人民廣泛地知政、議政、參政，對地方政府及其工作人員進行民主監督。

其次，完善經濟約束。現代財政預算制度的建立有效地約束了地方政府財政收支，在一定程度上制約了地方政府利益的擴張。但當前，一些地方政府為了彌補財政收入的不足，往往沖破財政預算的約束，大量出讓土地，無序使用土地出讓金，嚴重影響了中央宏觀調控政策的效力。因此，必須依法提高財政約束力度，規范地方政府利益，改變預算約束軟化的狀況。同時，深化財稅體制改革。在1994年分稅制改革后，我國現行的地方稅體系呈現稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。地方政府承擔了財政支出的主要責任，而收入卻不足以維持。因此，一方面，要合理配置稅種，明確劃分各級政府的財權，另一方面，加強地方稅體系建設，培育地方財源新的增長點。此外，還要逐步建立規范、高效的財政轉移支付制度。

最后，調整地方政府利益關系結構。我國地方政府與房地產企業之間存在直接利益關系，因此必須通過健全和完善社會中介機構，把這種直接利益關系轉化為間接利益關系。現行體制下，地方政府對房地產企業干預的主要動因是其能從房地產企業中獲得收益，從而使地方政府與房地產企業間有著密不可分的利益連帶關系。要使地方政府從具體利益中解脫出來，在社會經濟生活中公正地制定和執行經濟政策，履行其職能，就必須切斷地方政府與其投資和管理的房地產企業的直接利益關系，實行地方政府委托投資類中介機構實施產權管理，負責資產的保值增值[4]。同時，對地方政府及其工作人員應有權益也必須給予充分的保障，使國家財政收入能承擔起行政開支和工作人員相對寬裕的收入和福利，從而避免因工作人員收入低和地方政府部門經費緊張而違規制定政策，從房地產業中謀取不正當利益。

[參考文獻]

[1]謝經榮.房地產經濟學[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[2]周偉林.中國地方政府經濟行為分析[M].上海:復旦大學出版社,1997.

[3]樓繼偉.深化財稅體制改革，完善公共財政體制[J].中國投資,2005,(8):29-30.

[4]葉劍平.房地產業發展與社會經濟協調發展研究[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

Analysis on Causes about the Government Rescuing the Market Under the Background of Real Estate Downturn Market

ZhangLijun

(The PeopleBank of China GuangZhou Branch, Guangzhou 510120,China)

Abstract: There have been some interesting changes in Chinese real estate market since 2008. The Price of Chinese real estate market begins to drop. Spurred by signs of the price declining in the real estate market, some local governments quietly put forwards the “warm market” policies. Based on the behavioral analysis on the local government in the real estate market, the article explores the root causes about the behavior of the local governments rescuing the market.

Key words: local government; macro-control; government behavior

（責任編輯：張改蘭）