職業教育：破解民生困難的重要路徑

徐　健

摘要：文章對現階段制約職業教育民生屬性彰顯的原因進行因素分析，并從政府服務民生的責任角度提出了發展職業教育的新認識、新思路和新對策。

關鍵詞：職業教育；民生

作者簡介：徐健（1969—）,江蘇海安人，江蘇海安縣教育局，中學高級教師，主要從事職業教育教學與管理研究。

中圖分類號：G71 文獻標識碼：A文章編號：1001-7518（2009）0４-0042-04

當前中國最大的問題是民生問題。在教育、就業、分配、社會保障等四大問題中，教育問題是民生問題的核心要素。對于教育問題，在構建和諧社會的進程中，政府既要著眼于國計，更應著眼于民生。可以說，優先發展教育，大力發展職業教育是破解民生問題的另一重要的教育路徑。

一、職業教育的民生屬性和政府的民生責任

（一）從教育的功能看，職業教育具有鮮明的民生屬性

就職業教育這種教育類型而言，其民生屬性更為鮮明。在職業教育肇始之前，教育一直是統治階級的特權。只有到了西方工業革命之后，面向大眾的職業教育才應運而生，其背景：一方面工業革命在創造巨大財富的同時也造就了大量的貧民，大量的貧民及其子女在社會上游蕩，社會矛盾加劇；另一方面，現代化的大生產需要一大批接受過職業技術教育和培訓過的勞動者。緩和社會矛盾和培養懂技術的勞動者的需要，使教育終于沖破了階級的藩籬，形成一種以面向大眾、為資本服務的、客觀上也實現了改善貧民生存狀態的一種新的教育類型，這就是職業教育。可以說，職業教育從產生的那天起就是一種著眼大眾、改善民生的教育類型。

我國近現代職業教育的產生和發展也是如此。著名的近現代職業教育的奠基人、教育家黃炎培先生就明確提出了職業教育的民生屬性：一、“為個人謀生之準備”；二、“為個人服務社會之準備”；三、“為國家及世界增進生產力之準備”。職業教育的終極目標在于使“無業者有業”、“有業者樂業”。

新中國成立之后，《共同綱領》確定了“民族的、科學的、大眾的”新民主主義的教育方針，體現了新中國重視社會公平、教育公平的基本價值。上世紀80年代的中等教育結構調整之后，我國的職業教育特別是中等職業教育有了長足進展。1996年5月《中華人民共和國職業教育法》的頒布，國家第一次以法律形式確立了職業教育的地位。溫家寶總理2005年11月7日在全國職業教育工作會議上所作的題為《大力發展中國特色的職業教育》的講話中明確指出：“職業教育應該是面向人人的教育，使更多的人能夠找到適合于自己學習和發展的空間，從而使教育事業關注人人成為可能。”職業教育的民生屬性在當代中國經濟社會發展中的作用得到進一步的重視與肯定。

（二）從政府的職能看，政府具有民生責任

從行政權力的本質屬性看，權力在于促成全體社會成員的親密和睦、同心同德、以謀取全體公民的幸福。因此，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府的基本職責，也是政府施政的最高準則。黨的十七大報告將教育作為加快推進以改善民生為重點的社會建設的首要任務。十屆全國人大五次會議上審議通過的2007年政府工作報告指出，“要把職業教育放在更加突出的位置，使教育真正成為面向全社會的教育，這是一項重大變革和歷史任務。”因此，把發展教育置于優先發展的戰略地位，把大力發展職業教育置于教育體系中優先發展的重要地位，以解決好人民群眾普遍關注職業教育發展問題，是政府民生責任在教育領域的具體體現。國家投資教育的主要原因是，舉辦公立教育可使每個公民獲得平等的發展基礎，在某種程度上起著社會的穩定器的作用。另一個重要理由是教育屬于公共產品，必須由政府來供給才能取得最大的效果。

（三）職業教育的民生屬性和政府的民生責任間的關系

美國財政學家哈維·S·羅森在分析外部效應時，提出了“正的外部效應一般會導致一種活動提供不足，而補貼和稅收可以解決這個問題，但必須注意避免濫用補貼”的觀點。該觀點給我們的啟發是，政府要承擔起那些具有明顯正外部效應的民生責任。就我國教育資源的現狀而言，國家壟斷了教育資源。從行政權力的“社會性、普適性、責任性”的特點來分析，政府舉辦的教育應該是“面向全社會的教育、面向全體人的教育，面向人的全面發展的教育”。從現代社會教育領域的發展情況來看，除了傳統的學校教育之外，社會教育的需求越來越大，補充知識教育、技能教育、老年教育等已經成為新的社會潮流。因此，構建終身教育理念下的職業教育體系，努力實現學有所教，讓所有適齡兒童和有學習能力的公民都能接受教育。《職業教育法》第四條指出：“實施職業教育必須貫徹國家教育方針，對受教育者進行思想政治教育和職業道德教育，傳授職業知識，培養職業技能，進行職業指導，全面提高受教育者的素質。”對民生問題中的教育問題特別是職業教育的高度關注，既反映了人民務實生活、和諧安康的追求與心愿，也表明中國已經進入了一個需要以民生為本并全面滿足人民群眾生活需求的發展升級的新時代。

二、制約職業教育民生屬性彰顯的因素分析

作為與人們的經濟生活最為貼近的一種教育類型，職業教育的產生和發展，是社會生產高度社會化、工業化發展的需要。職業教育不僅解決了社會化大生產對大批高素質勞動者的需要問題，而且讓勞動者有了獲取衣食住行的能力及其失去衣食住行能力后再次獲得生活保障和發展能力。但在實際的職場狀態中，特別是當勞動力市場尚不規范，各種行業的工資報酬仍有扭曲的時候，職業教育民生屬性的彰顯就會受到極大的制約。

從傳統文化觀念看，職業教育并非人人羨慕的一種教育類型

對于教育的文化認識，從傳統文化中走出的華夏子民的心理結構中至今仍保存著揮之不去的“學而優則仕”文化情結，因此，“萬般皆下品，唯有讀書高”自然就會折射出中國人對體力勞動的輕視和對體力勞動者的鄙視。作為一種面向技能型人才（主要是高素質、高技能型勞動者）培養的教育類型，職業教育在社會公眾心目中還不是人人羨慕的教育。

從分流教育制度看，職業教育并非人人愿意接受的一種教育途經

現階段，我國在普及了九年制義務教育制度后實行的是“初中后”和“高中后”兩級分流制度，這種制度化的教育分流是一種具有明顯缺陷的教育體制，它從‘選優汰劣的角度強化了受教育者之間的差別，所以它最終擴大了人與人之間的文明水準的差距。就職業教育來說，我國職業教育的再度興起和發展是在上世紀80年代中等教育結構調整之后，是為過去不能升入高一級普通教育者提供的另一類教育，因此，從肇始之日起，職業教育就被看成是為升學失敗者提供的一種“劣等教育”。人們接受職業教育也并非是自愿的，之所以還有人選擇職業教育，實乃是升學失敗之后的無奈之舉。如果不選擇，就被排斥到教育鏈之外。事實上，確實有很多人寧愿輟學，走向社會，也不愿意接受職業教育。其現象背后的原因是深層的、多元的，但有一點是肯定的，即篩選性的分流教育制度始終含有某種社會不公正。

從資源的配置看，職業教育并非人人愿意擁有的一種教育資源

資源是生產的基礎，是生產的條件，是一切生產的可能性之所在，是增長與發展的要素的總和。但教育資源非同于一般的生產性資源，它既具有資源的稀缺性特點，又具備準公共產品的事業屬性，因此教育資源的配置也不同于其他產品的生產，政府有責任不斷加大教育投入以滿足社會需求。由于教育投入的不平衡問題尚未緩解，教育資源供求矛盾仍較突出。據《權威發布：2006年全國教育經費執行情況統計公告》（《中國教育報》2007年12月29日第2版）中有關普通高中和職業中學經費支出情況看，普通高中生均預算內教育事業費是2240.96元，職業中學只有2163.69元，除西藏外有16個省區的職業教育生均預算內教育事業費低于全國平均水平，有18個省區的職業教育生均預算內教育事業費低于普通高中；普通高中生均預算內公用經費是449.15元，職業中學只有407.28元，除西藏外有15個省區的職業教育生均預算內公用經費低于全國平均水平，有14個省區的職業教育生均預算內公用經費低于普通高中。由此可見，我國目前對職業教育的投入總量不足，且區域性差異較明顯，職業教育難以成為社會公眾心目中認可的優質教育資源。

從教育預期看，職業教育并非人人愿意選擇的一種教育方式

教育的合理選擇，不僅可使其在人的一生中的教育效用最大化，而且對不同崗位上的就業前景、未來工資、消費收益和非貨幣形式收益的預期以及預期參與者對自身能力以及在不同領域內取得成功的自我評價都將有著深刻的影響。當前，在我國逐步走向市場經濟社會的過程中，職業地位正在取代政治地位，在業績或能力獲得上的教育期望越來越大。在教育功利化得到強化的現階段，教育預期主要表現在對未來工資、不同崗位上的就業前景、消費收益和非貨幣形式收益的預期。由于職業教育的職業定向大多數社會評價不高，缺乏社會認同，故社會輿論的支持不高。職業預期參與者對自身選擇職業教育并最終在某一行業領域內取得成功的自我評價中明顯感到難以找到適合自己的位置時，他們很可能會失去對職業教育的興趣，甚至放棄對職業教育的選擇。當前職業教育發展中遇到的困難，從某種意義上說，就是社會公眾主觀色彩較強的教育預期對職業教育現實形象的否定。

綜上所述，職業教育是自身亟待改善和加強的教育，還不是優質教育；職業教育只是面向農村和城市弱勢群體家庭的教育，還不是全民教育；職業教育是教育預期和實際職場狀態不佳的教育，還不是人人羨慕的教育。因而，職業教育的人民性、職業性等民生屬性未能在社會生活中得到充分的彰顯。

三、民生視角下的職業教育發展的政府行政干預

作為民生問題的核心要素，教育是民生之基，也是激活人力資源、促進經濟發展的重要基石。因此，對于職業教育的發展，政府不僅要有重視關系民生改善的職業教育的行政責任意識，還要有支持職業教育又好又快發展的有效行政措施。

（一）提升政府對職業教育民生屬性的認識，增強發展職業教育的民生責任

教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎，也是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。過去，我們只是把教育與其它社會事業一樣對待處理。黨的十七大之后，黨和國家對發展教育的認識有了新的歷史高度，提出要把“優先發展教育，建設人力資源強國”作為加快推進以改善民生為重點的六大社會建設任務的首要任務。這種新的歷史高度是黨和國家從社會學的角度，第一次把教育納入到以改善民生為重點的社會領域中；也是黨和國家從經濟學的角度，第一次提出建設人力資源強國新任務的科學論斷，從政府提供教育公共品的角度去破解阻礙社會公平也包括教育公平實現的民生矛盾，化解教育類型多樣化進程中受到的阻礙。充分認識教育尤其是職業教育的民生屬性對于優先發展、加快發展、大力發展教育特別是職業教育的戰略意義，滿足人民群眾對多樣化職業教育的需求，為人民群眾的就業、創業和成才創造條件，實現人人安居樂業，人人共享改革發展成果，最終實現社會和諧發展的民生目標和治國理想。

（二）提高政府對科學發展職業教育的決策水平，形成職業教育科學發展的思路

改革開放30年，社會經濟財富有了極大增長，民生狀況得到了極大的改善。但正如鄧小平指出的那樣，“我們最大的失誤是教育，對年輕娃娃、青年學生教育不夠。”（《鄧小平文選（第三卷）》人民出版社，1993年10月，P327）教育問題既是社會問題，也是政治問題。作為社會問題，教育關系到公民的生存質量和人們之間關系的和諧；作為政治問題，教育關系到國家政局的穩定。當前，人民群眾日益增長的教育需求與教育供給特別是優質教育資源供給的矛盾非但沒有緩解，而且愈演愈烈，還由此派生出許多其他社會問題。在教育結構上，是繼續擴大所謂的優質普通高中教育，迎合社會公眾的升學愿望，還是加大教育結構和內容的調整，積極發展職業教育，以滿足人民群眾多樣化的教育需求，這是我們必須作出的政策抉擇。溫總理在政府工作報告中提出，“教育結構調整總的方向是：普及和鞏固義務教育，大力發展職業教育，提高高等教育的質量。”這充分表明，在各類教育中，惟獨職業教育要大力發展。在對待職業教育的認識上，是一味地強調職業教育的功利性價值，“重視專業課，輕視文化課”、“重視專業技能、輕視專業理論”，還是以文化視角科學審視職業教育，真實地還原曾經被遮蔽的職業教育本義。顯然，只有在凸現職業教育實踐性的同時，不斷提高職業教育的內在品位，確立和追求職業教育的人文理想和境界，才不會把職業教育看成是一種簡單的技能培訓和一種終極性的教育，并最終在社會經濟建設和職場實戰中彰顯職業教育的特點和優勢。

（三）加大政府對職業教育發展的有效行政干預，促進職業教育又好又快發展

從政府民生責任角度看，關注民生、改善民生、發展民生是政府的民生要務。破解民生難題要從政府做起，因為權力在政府、政策在政府、資源也在政府，因此，政府始終要站在人民群眾的立場和角度來設計施政政策。

確立為民生服務的重點領域：大力發展職業教育

黨的十七大已確立“教育”為以改善民生為重點的六大社會建設任務的“首要”任務，而職業教育則是教育發展中的重點領域。作為公共權力的代表，政府應從服務民生的角度協調教育尤其是職業教育與經濟的發展與運行。當前，政府的教育決策特別是職業教育發展的決策，要從職業教育的民生屬性出發，大力發展中等職業教育，為社會經濟的發展培養大批懂技術、會管理的高素質、高技能的勞動者；在此基礎上，要順應人民大眾迫切要求子女接受高層次、優質職業教育的意愿，適度發展三年制高等職業教育，重點探索發展四年制及以上層次的職業教育，同時積極探討職業教育在城鄉剩余勞動力轉崗和再就業培訓中的作用，構建多元的、立體的、科學的職業教育體系，以充分體現職業教育解決人民群眾最基本生存權的人權思想、職業平等的民主思想和發展個性的人本思想。

實施有力的服務民生的具體措施：全力推動職業教育發展

措施一：創新教育制度，構建結構合理協調發展的教育體系

誠如《學會生存》中所言，“是要肯定每一個人都能受到適當的教育，而且這種教育的進度和方法是適合個人的特點的。”（聯合國教科文組織國際教育發展委員會.學會生存——教育世界的今天和明天.華東師范大學比較教育研究所譯。北京：教育科學出版社，1996年，P105）顯然，人的需求多樣性與教育類型的多樣化在本質上是一致的、統一的。然就我國目前的教育結構而言，各類教育發展的結構比例是失調的，主要表現為普通教育得到了重視，高等教育獲得飛躍性發展，唯有職業教育的發展規模和發展速度相對滯后。因此，當前的首要任務是統籌普、職和中、高等教育的協調發展，普、職之比應由現階段提出的0.5:0.5大致相當向0.3:0.7提升，因為，除了少數“學術性”大學畢業生外，絕大多數青年需要通過職業教育與培訓進入就業市場。在實施職業教育的過程中，要堅持學歷型職業教育和非學歷型的職業培訓合轍而行，同時做好中等職業教育與高等職業教育的銜接。只有這樣，規模足夠和質量優等的職業教育才能與經濟社會的發展需要相適應，與中國社會人數居多的中等社會階層人員結構的需求相匹配。

措施二：加大政府投入，構建職業教育發展的保障機制

針對因追求教育的直接功利價值造成教育資源配置失衡的現狀，政府應在服務民生理念的關照下糾正教育資源和力量分配上的不公平。在保障基本存量的基礎上注重增量，尤其要加大對因地區差異和教育類型差異所造成的地區教育水平和各類教育類型間差異的糾偏。目前比較現實而適宜的做法只能是由政府對教育進行投資、由政府創辦教育，或者對個人提供相應的教育投資補助，以便消除由于家庭收入過低而對個人正常接受教育所形成的制約和限制。就處于弱勢地位的職業教育而言，政府在進行資源配置時，應在財力可能的情況下向落后地區適度傾斜（主要通過財政的轉移支付政策來實現）。從2006年起，國家對全日制職業學校高一、高二的學生全面實施每年1500元職業教育助學金政策。這項政策對推動職業教育的大發展起到了很大的積極作用，但表面上的公平掩蓋了事實上的不公平，因為各地區的經濟發展水平并不平衡。對于少數民族地區和經濟不發達的西部地區而言，區區1500元只解決學生上職業學校的生活困難，事實上很多學生因支付不起學費，迫不得已最終不得不放棄上職業學校的機會。由此看來，應因地制宜制訂國家職業教育教育助學金管理辦法，同時要加大對經濟貧困地區以及特別貧困家庭的資助力度。此外，還要持續加大對職業學校辦學條件特別是實驗實習設備以及師資隊伍建設的投入，努力維護教育公平在職業教育領域的實現，最終達到象辦義務教育那樣辦職業教育尤其是中等職業教育，全力促進職業教育與各類教育的和諧發展。

措施三：制訂市場規制，促進職業教育的有序健康發展

教育市場規制的制定，政府首先要著眼于教育內部的公平，要從教育均衡化發展的要求出發，大力發展各類教育尤其是職業教育，從而保證人人享有平等的受教育的機會。事實上由于“差異”（教育資源的差異和教育對象的差異）的客觀存在，絕對公平是不存在的。問題的關鍵是，要在擇業意愿上引導學生而不是單單以學業水平的高低來強行進行教育分流，否則，職業教育永遠是人們不愿意接受的一種教育。因此，各級各類學校要強化升學指導和學生人生職業生涯的科學規劃，確保學生的升學分流充分體現“人人享有平等的機會接受符合其能力發展的教育”原則，從而使職業教育真正成為受教育者的可能選項。

其次政府要關注教育外部不公平對教育公平的影響。作為與經濟發展最為密切的職業教育，要確保其有序健康發展，就必須首先關注其外部的就業政策，因為，只有規范、依法、穩定的就業，才能稱得上是民生之本。為此，必須狠抓就業準入政策的落實，核心是職業資格證書的認證。職業資格證書是勞動者求職、任職、開業的資格憑證，是用人單位招聘、錄用勞動者的主要依據，也是境外就業、勞務輸出、法律公證的有效證件。如果不嚴格實施就業準入政策，則職業教育發展的外部驅動力就會削弱，人們接受職業教育的個人意愿就不強，企業勞動者的素質就難以提高，先進生產技術的轉化就會受到制約，社會經濟的發展又會反制就業的需求，人民群眾的民生也難以改善。在關注就業政策的基礎上，要著力從分配政策入手，因為分配是民生之源。在這個問題上要抓好兩點：一是分配標準的確定，二是分配的執行到位情況。否則，會出現無限度地壓低勞動報酬和大范圍地拖欠工人工資的情況。這不但不會使就業成為民生之本，反而衍生出大量的民生問題。只有確保職業學校畢業生就業的最低工資收入，才能使畢業生順利進入職業崗位，才能使接受職業教育者的人才培養成本得到相應補償，也才能最終提高職業教育的有效性和促進職業教育的有序健康發展。總之，制定市場規制，努力維護職業教育及其相關市場規制的貫徹和落實，應該成為各級政府尤其是地方政府長期的責任。

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