從治理理論的興起看公共性的現代回歸

徐　琳

[摘要]公共性作為公共行政的本質屬性，它昭示著公共行政學理論的核心理念和恒常價值。但是在西方，由于主流理論“管理主義”的盛行，“公共性”曾一度呈現了衰微的趨勢。隨著20世紀80年代以來治理理論的興起，其所倡導分權、公民參與、多中心治理之道都從一個新的層面展示了公共性的現代回歸，這些對于當前我國的公共管理改革有重要的借鑒意義，為我國實現善治提供了堅實的理論基礎。

[關鍵詞]公共性；治理；善治

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0039-02

一、引言

早在古希臘時期，雅典城邦國家的一系列政治實踐就向我們展示了一副公共性的畫卷。在那個時期，人人都可以平等地參與公共事務，并且公民的公共利益能夠在廣泛地參與中得到最大程度的實現。然而，隨著歷史的發展，國家以后成為了統治者意志的代表，所謂的“公共性”形同虛設，取而代之的是政府、政黨和政治。直到19世紀末，以威爾遜為代表的學者將管理科學的內容運用于政府管理中，從而確立了獨立于政治和政黨之外的公共行政，然而，在隨后的一個多世紀的時間里，隨著行政國家的確立，公共行政的公共性并沒有得到有效的回歸，處于主導地位的仍舊是政府行政，國家干預和政府本位無疑是成為那一時期的基本行政價值。直到20世紀80年代，伴隨著經濟全球化浪潮和后現代社會哲學的提出，治理理論應運而生，一場治理革命在全球迅速蔓延。治理理論基于世界、國家、地方、社區、組織和秩序等新的變化，提出了促進傳統的政治、行政制度變革，構建分權、參與、多中心的公共治理之道。這一理論的提出。無疑在理論層面使得公共性得到了現代回歸，從而體現了公共行政的公共性本質。

二、行政的公共性定位

人們習慣將美國總統威爾遜所主張建立的行政學稱之為公共行政學，但事實上那個時期的行政是以“政治—行政二分”作為其理論依據，行政被理解為事務性、技術性領域，它將效率、經濟與技術作為目標，然而效率是可以通過官僚化的、技術的或者科學的方法來測定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中所指出，“這里已毫無公共可言，公共成為原子化的個體的集合，除了個人利益的簡單相加之外，不存在任何公共利益之類的東西”。

那么對于行政的“公共性”的新的解釋和理解，還是要從新公共行政學的代表者弗雷德里克森那里獲取。弗雷德里克森認為，公共一詞從詞源上來講，意味著一個人具有這樣的能力，他能夠理解其他行為對他人所產生的結果，能夠理解自我與他人之間的關系。如果我們按照這個方向去理解公共，公共應該強調人群構成的群體，更應該強調期間的聯系與互動。但是后來，公共一詞的本義大多已經喪失，它只是在與“私人”相對應使用時才有意義，隨著功利主義哲學的流行。公共一詞失去了“崇高的理念”。因此需要重新解釋公共性的含義，賦予公共行政以新的精神，為公共行政注入靈魂。隨著公共管理、公共政策等概念和以這些概念為核心的學科被人們理解和接受后，新公共行政學派所倡導的“公共性”得到廣泛的認同。眾所周知，公共管理作為一種新型的社會治理模式，它主張政府、企業和社會來共同治理國家，特別是社會公共事務；而公共政策必然意味著公民的多層次參與。從而在一定意義上公共性得到了體現，政府弗雷德里克森引述戴維馬修斯的話所說。“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產。公共與政府的不同之處在于。公眾之間的關系是橫向的。而在政府。這種政治關系則通常是一種垂直關系。”由此可以看出。公共性的實質在于一種共同參與、共同關注、平等地交流與互動。

三、公共性的現代回歸的體現：治理理論的提出

1989年的世界銀行報告中首次提出了“治理”的概念，之后在許多國家的政治、經濟和社會管理中得到了廣泛的應用，并逐步構建了治理理論的框架和邏輯體系。治理理論的出現有著深層次的原因。歸納起來，可以概括為：首先，它與民主政治的出現的畸變有關。國家權力的日益集中導致權力分立、地方自制等體制與觀念受到動搖；在一些大的利益集團的壓力下，普通公民長期被排斥在政策過程之外；同時行政官僚又向專家治國、信息壟斷方向發展。其次，治理理論的興起與政府和市場的雙重失靈有著密切的關系，現代福利國家也陷入到危機之中。再次，廣大發展中國家由權威主義政權推行發展主義政策的發展模式陷入困境在一定程度上推動了治理理論的大行其道。第四，經濟全球化和區域一體化的發展、信息技術和網絡技術發展帶來的社會變革，對傳統的政府觀念、組織形態以及管理方式帶來挑戰，呼喚新的治理形式。

對于治理理論的分析，從學理上講是一套用于解釋現代國家與社會結構變化特征的規范性理論分析框架。由于其包含對象的廣泛性和復雜性，加之不同的研究者的依據的標準不同，治理的含義具有多樣化的特點。英國地方治理委員會的發起人之一羅伯特一羅茲從六個相對獨立的角度和層次理解和使用了“治理”概念，而另一名知名學者格里—斯托克則總結了治理理論的五個論點。治理理論是復雜廣泛的，但是治理的核心理念有些還是大家公認的，集中體現在：首先。治理意味著政府不是唯一的治理主體，治理主體應是多元化的；其次，治理中的權力運行方向不是自上而下單向度的，不是單純的控制和統治，而是包括上下互動、彼此合作，相互協商的多元關系；再次，治理應該致力于構建多樣化的社會網絡組織。從事公共事務的共同治理；第四，政府的運作應該是適應治理的要求進行策略和技術的改變。因此，從公共管理的角度分析，治理是一種與傳統的政府運作模式迥然不同的一種全新的范式，它不再是單一的控制和統治，而是在更廣泛的層面上強調公民和第三部門的互動與合作，從而在互動的基礎上實現公共利益的最大化。正是從這個意義上，治理理論的興起昭示了公共性的現代回歸，賦予公共性和公民精神以新的時代內容。這些對于我國進行政治行政體制改革，實現善治有著很好的指導意義。

四、基于中國視角的善治之路

1997年聯合國在其題為《分權的治理：強化以人民為中心的發展能力》報告中，概括了當代治理理論以及實踐所追求的15項核心理念，即：參與、公開、透明、回應、公平、責任、合法性等。這一系列的理念都彰顯了治理與善治的道路其實在一定程度上是公共性的再顯現，是公共性的現代性回歸。

基于中國的實際，我國的善治之路可以概括為建設以人為本的公共服務型政府，這一舉措將公共管理的公共性和服務性得到了再檢視，是符合中國實際的善治之路。具體可以包括以下幾個方面：

首先，加快轉變觀念，推進觀念創新。觀念創新就是要從政治導向型、經濟發展導向型的管理理念向以人為本的政府管理或者公共管理轉變，就是也從過去的政治為本、經濟為本的政府管理轉向以人為本的政府管理或者公共管理。時至今日，人們對自身的自由、尊嚴、平等、個人發展和

價值的實現等合法權益有了更加深刻的認識，并且當前中國所實行的科學執政、民主執政、和依法執政所依據的理念也正是以人為本。在一定意義上講。沒有這樣的觀念創新，我國的善治之路便是無本之木、無源之水，就不可能順利推行。

第二，不斷推進制度創新。作為政府供給的重要公共物品之一。從根本上來講，制度是“為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德的行為準則。”目前我國在制度建設方面主要存在兩個問題，即制度不足或有效供給不足、制度缺陷。這兩個方面的問題在一定程度上能夠導致由于制度缺位所引發的社會制約失衡，并為權力市場化的發展提供了誘因和溫床，較長時間以來，我國政府相當數量的官員責任缺失，腐敗難以遏制等就是這樣的明證。因此，有效的制度創新和制度安排是我國實現善治之路的核心問題。制度創新的目的在于使政府不斷以新的適應時代需要的制度框架來確保民主、科學和法治的方式處理政務，為公眾提供適時的優質服務。

第三，加快轉變政府職能，由無限政府轉變為有限政府。治理理論強調的是多中心治理、多層次地參與，但是并沒有否認政府在治理過程的主導地位。長期以來我國的政府完全是一種“大政府”的模式，政府職能的過度廣泛化不利于我國的治道變革，因此加快轉變政府職能、將一部分職能轉移到社會或者企業中，實現政府、社會與企業真正意義上的互動。從而將政府轉變為符合新時期要求的有限政府，同時要堅持政府在治理中的主導地位，這在一定的意義上便是符合中國實際的治道之路。

第四，加強行政人員的美德教育，加強行政倫理建設。在我國建設社會主義市場經濟的今天，加強政府官員的美德教育，包含一般的道德倫理教育、職業道德教育尤其是行政倫理教育顯得尤為重要。因為我們政府也“需要一套道德體系，以道德來支持對陳述和承諾的信賴”。理性、良知、責任心和奉獻精神等道德倫理對政府官員在其工作中真正履行以人為本的理念，恪盡職守為公眾利益服務可以起到積極的促進作用。當政府官員收到有效的美德教育并且能夠發自內心為公眾服務的時候，他們在工作中的責任意識和奉獻精神就能夠大大加強，從而更好地進行管理工作。這無疑對我國的善治之路有著很好的推動作用。

第五，必須加快促進公民社會的發展，充分發揮社會多元主體的作用，大力發展民間組織，加強政府與其合作，實現國家、市場與公民社會三者之間的良性互動。善治理論主張，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力。政府而外，社會還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節”。善治的實質在于政府與公民社會的良好合作，但是這種合作不是直接的，而是通過民間組織或者說社會中介組織來實現的。就目前我國的情況來說，雖然在20世紀80年代以來得到了一定的發展，但是由于資金、自身管理體制、無法實現相對獨立性等方面問題的存在，并沒有得到長足的發展。在我國實現善治的道路上，應該營造民間社會長足發展的土壤，在制度、資金等方面給予其一定的支持。使其能夠真正發揮應有的作用，從而更好地實現政府與公民社會多層次、多向度的互動，推動我國善治道路的向前發展。

第六，政府與公民之間的相互信任、相互支持是實現善治的社會道德基礎。治理理論的核心無疑就是社會管理的民主化，這就需要政府堅持以人為本、執政為民的執政理念，大力發展和推進政務公開，通過拓展更多的渠道，使公民更加便利直接地表達自己的意愿，從而從更大更廣的范圍上參與到社會公共事務中來，參與到公共政策的制定和執行中來。提高其參與管理公共事務的能力，實現自身的權利。同時，作為公共物品和公共服務的監督者，公民必須履行其監督權利，促使政府不斷規范自身行為，不斷提高公共物品和公共服務的質量和水平，從而在一定意義上實現善治的回應性目標。

總之，從統治到治理、善治，體現的不僅僅是公共行政、公共管理的跨越式發展，更是一種理念的體現，是公共性的再顯現、再檢視，從一定的層面昭示了公共性的現代回歸。

責任編輯：李曉麗