大城市城鄉結合部“以宅基地換房”可行性分析

[摘 要]以天津為例，介紹了“以宅基地換房”的涵義。然后從政策、整理潛力以及實證方面分析大城市城鄉結合部“以宅基地換房”的可行性。最后指出了“以宅基地換房”需要關注的幾個問題。

[關鍵詞]以宅基地換房 城鄉結合部 可行性

作者簡介：賈艷慧（1979-），女，天津社會科學院經濟社會預測研究所，助理研究員。

一、問題的提出

隨著國民經濟持續、快速發展和社會的全面進步，城市建設量日益增大，城市建設所需的建設用地不斷增加，土地資源緊張已成為大城市經濟實現再發展的制約因素之一。城鄉結合部是城市建成區與廣大農村地區相連接的特殊經濟地理區域，作為城市擴展的前沿陣地，它無疑是土地利用問題最為尖銳和集中的地區。城市規模越來越大，城市擴張與耕地保護的矛盾越來越突出。然而，一個被大多數人忽略了的事實是，隨著我國的農業人口的急劇減少，農村居民點用地卻在增加，且增加總量超過了城市建設用地增加總量的50%。因此，從存量土地入手，通過推進城鄉結合部農村居民點整理工作，整合現有土地資源、集約節約利用土地，是目前發展思路的重點。據國土資源部制定的全國土地開發整理規劃，到2010年，我國將通過開發整理土地補充耕地18.27萬hm2，其中，將通過農用地和農村居民點整理補充耕地約11.07hm2，農村居民點整理是破解經濟社會發展土地資源瓶頸的有效途徑。

為此，全國不少地方政府積極推動各種關于農村居民點整理的嘗試，其中，天津的“以宅基地換房”試點，為創新農村宅基地整理指明了新方向，該模式已被視作集約土地以及用地收益彌補小城鎮建設資金缺口的一箭雙雕之舉。

二、“以宅基地換房”的涵義

所謂“以宅基地換房”，就是按照承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿原則，高水平規劃建設富有特色和生態宜居的新型小城鎮。小城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準換取小城鎮的一套住房，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，而節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用于土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。

天津市結合本地實際，本著“試點先行、逐步展開”原則，從2005年下半年開始，市政府批準在東麗區華明鎮、津南區小站鎮和武清區大良鎮、南北辛莊村、后蒲棒村開展第一批農村示范小城鎮建設試點工作。第一批“三鎮兩村”共涉及37個行政村，6.6萬農民，規劃建設小城鎮農民住宅291萬平方米。在第一批試點取得經驗的基礎上，2007年上半年市政府又批準在西青區張家窩鎮、津南區八里臺鎮和葛沽鎮、漢沽區茶淀鎮、北辰區雙街鎮等九個鎮和三個村開展第二批試點工作，共涉及92個行政村，11.1萬農民，規劃建設小城鎮農民住宅563萬平方米。至2008年末，有十萬農民告別鄉間老屋，住上有產權的商品房。

以宅基地換房建設小城鎮符合我國保護耕地基本國策，開辟了農村建設用地重新整合、流轉和集約利用新路子，是解決城市發展土地資源緊張和小城鎮建設中資金制約的有效途徑，它對于推進社會主義新農村建設，縮小城鄉居民收入差別，改變城鄉二元經濟結構，改善生態環境，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

三、大城市城鄉結合部“以宅基地換房”的可行性

（一）“以宅基地換房”的政策依據

2004年12月，國務院下發《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號），指出鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2006年3月，國土資源部發布的《關于堅持依法依規管理集約用地，支持社會主義新農村建設的通知》（簡稱52號文），該文明確提出了兩個試點：其一穩步推進城鎮建設用地的增加和農村建設用地減少相掛鉤試點，也即壓縮農村建設用地的路向；其二推進非農建設用地使用權流轉試點，也即將已有的農村建設用地直接進入市場流通的舉措。根據國土資源部有關部門的解釋，“52號文”標志著中國對農村土地利用嚴格限制的政策已經開始轉變，農村建設用地已經成為農村集體土地入市的主體內容。這也是天津等地土地改革的試點體制基礎。中共十七屆三中全會，在改革開放30年的節點上把目光再次投向農村，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地”。這些都為“以宅基地換房”提供了政策依據。

（二）農村居民點整理潛力大

隨著城鎮化發展，大量農民進城務工務商，不少農民在城鎮購置了新房，但并沒有退其農村宅基地；另外，大部分村民在建住宅時，有意擴大住宅面積，許多農民建新不拆舊、一戶多宅，致使農村居民宅基地超標嚴重以及“空心村”現象較普遍，造成土地資源的浪費。據統計，2004年底，我國農村居民點用地規模達1653.33萬公頃，是城鎮用地規模的4.86倍；農村居民點人均建設用地達218平方米，是城鎮人均用地規模的3.48倍。 “以宅基地換房”通過集中建設農民新村，減少水、路、電等公共基礎設施重復建設對耕地的占用，提高提高土地集約利用程度；通過對騰出的宅基地進行整理統一復耕，緩解城市建設用地和農村耕地占卜平衡壓力，拓展城市發展空間。以華明鎮為例，通過以宅基地換房節約出土地3644畝，節約的建設用地面積是每年建設用地指標的30年之和（與05年、06年市房管土地部門批準東麗區的年農地轉用指標1000余畝相比）。

（三）“以宅基地換房”的實踐基礎

國土資源部將天津列為全國城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點城市，而華明鎮經國家發展改革委員會批準成為全國宅基地換房建設示范鎮的試點。2008年4月，天津市東麗區華明鎮在世界87個城市106個報名項目中脫穎而出，入選2010年世博會的最佳實踐區。天津“以宅基地換房”所總結的典型經驗，為其它大城市破解土地和資金雙重難題指明了方向，并正在北京等城市進行推廣。

四、大城市“以宅基地換房”需要關注的幾個問題

（一）確保耕地占卜平衡

“以宅基地換房”所節約的土地，按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的要求，首先復墾成耕地，杜絕農民居住點集聚后原宅基地被拋荒閑置，確保耕地和基本農田面積不減少、質量不降低。第一，嚴把宅基地復耕立項和驗收關。把好宅基地復耕立項審批關是防范新增耕地面積造假和宅基地復耕耕地后違法重建，確保新增耕地質量的關鍵。“以宅基地換房”整理的土地復耕是以增加有效耕地面積并提高耕地質量為中心，要編制土地整理復耕規劃，嚴格落實責任主體，明確土地整理復耕的期限和驗收標準，在宅基地復耕項目驗收時，必須嚴格把好新增耕地數量、質量及項目質量關。第二，加強宅基地復耕后續管理。宅基地復耕是一個系統工程，要加強宅基地復耕項目工程后續管護，加大耕地動態監測和執法監察力度，嚴肅查處土地違法行為，杜絕新增耕地荒蕪，及時歸還小城鎮建設借用的建設用地指標。

（二）保障農民的利益

“以宅基地換房”涉及農民生產、生活等各個方面的利益，必須保護好農民的土地等財產權益。一是堅持以人為本，充分尊重農民意愿。“以宅基地換房”要廣泛聽取農民意見,充分尊重被拆遷農民意愿，不遺余力地做好群眾的思想工作，讓農民享有充分的知情權、參與權、建議權和監督權。二是建立統一的宅基地評估標準。老宅基地一般是世代承襲的，各家各戶面積大小不一，要建立統一的宅基地評估標準，確保公平性。三是實施補貼政策。傳統的農民生活方式很大程度上依賴于自給自足方式，農民進城后，水、電、煤氣、供熱、物業費等費用增加，生活成本會提高，需要政府部門給予適量的補貼，降低農民的實際支出。四是努力增加農民收入。把維護農民的利益放在首位，結合宅基地換房建設一些經營性設施，置換給村集體經濟組織自主經營，并制定集體土地收益量化分配方案，使農民在產權量化的基礎上取得股權收益，增加農民收入。同時，高度重視農民就業和社會保障問題，加大切實提高被拆遷農民的生活水平，保障其長遠生計。

（三）建立多元化籌資機制

“以宅基地換房”過程中所涉及的房屋拆遷、土地平整復耕、基礎設施完善以及新居建設等都需要大量的資金投入，資金問題已成為制約“以宅基地換房”的重要瓶頸，除了政府的投資外，還應通過產業化向社會各方籌資，建立高效、市場化的元投資模式。政府在積極實施“以宅基地換房”的同時，應適當增加資金的投入，從國家土地稅收、集體經濟組織以及農民個人等渠道籌集專項資金，滿足土地整理所需資金。另外，也可通過建立激勵機制，引進企業開發商等社會資金，這不失為大城市融資開展集體建設用地整理的行之有效的辦法之一。例如，天津在“以宅基地換房”實施中，由華明鎮組建融資平臺，通過天津市東麗區濱麗投資公司，采用公司化運作、項目投融資機制，實現了資金封閉管理。通過融資平臺組建，建立了完善的“投資、建設、出讓、償還”機制，以期實現效率、成本、責任的有機結合和統一、形成“借、用、還”的良性循環。

參考文獻

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