對農業補貼政策調整的幾點思考

郭振宗

[摘 要]在增加農業補貼政策“增量”的同時，對現有補貼政策重新審視并做必要調整也是十分必要的，應重新審視并調整農業產業化補貼政策、種糧直補政策、大型農機具購置補貼政策，且不應把農業補貼政策作為解決農業發展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段。

[關鍵詞]農業補貼 重新審視 調整政策

完善農業補貼政策是建立農業支持保護制度的重要內容，也是建立現代農業、促進農民增收的有效途徑。早在20世紀90年代，各級政府就出臺了農業產業化補貼政策，2004年又出臺了“三項”補貼政策，即種糧農民直補、良種補貼、大型農機具購置補貼，2006年進一步完善為“四項”補貼政策，即在前三項補貼的基礎上增加了農資綜合補貼。

黨的十七屆三中全會及2009年中央“一號文件”都明確提出要健全農業補貼制度，擴大補貼范圍，提高補貼標準，表明了中央增加農業補貼政策“增量”的趨向，這無疑是十分正確和必要的。但是，在增加農業補貼政策“增量”的同時，對現有補貼政策方向、結構進行重新審視并做必要調整也是十分必要的，后者和前者一樣重要。

首先，需重新審視并調整農業產業化補貼政策。目前對農業產業化補貼的主要做法是，中央和地方政府相關部門分別確定龍頭企業并給予財政補貼。但這種做法卻存在明顯缺陷：一是謀求成為龍頭企業并獲取政府補貼成了企業追求的主要目標，而達到此目標的企業能對農戶有多大帶動作用卻具有很大不確定性；二是政府部門取代市場和農戶成了鑒別企業優劣的主體。由此帶來的結果是，補貼龍頭企業有效果，但卻低效率。已經有相關實證研究證明了這一結論。因此，農業產業化補貼政策應作必要調整，對于對農戶具有較大帶動作用又確有補貼必要的企業，政府可給予適當補貼，一般情況下應以給予優惠政策為主，比如稅收優惠、信貸優惠等。政府應把補貼重點適度轉向農戶，依據農戶參與農業產業化的程度及實際需要，制定補貼標準并給予補貼，以增強農戶參與農業產業化的動力和能力。

其次，需重新審視并調整種糧直補政策。實行種糧直補對提高農民種糧積極性、增加農民收入、保障糧食安全具有重要意義，但卻對調整農業結構產生了負面影響。國家實行種糧直補后，許多農民感覺種糧“有利可圖”，種糧積極性提高，但調整農業結構的積極性明顯降低，甚至一些已經進行了農業結構調整并從事經濟作物、特色產品生產經營的農民，又改為種植糧食，制約了農業結構調整進程。特別是一些地方對于一些更適合種植經濟作物的地區，為了提高農民種糧積極性、擴大糧食種植面積，確定的補貼標準還要高于糧食種植地區，這就加大了農業結構調整的難度。日本在這方面的有教訓值得我們汲取，比如日本為了維持稻谷的生產經營和自給率，對稻谷生產進行大量補貼，不僅付出了巨大的財政補貼成本，而且造成農產品生產結構長期得不到改變，造成一方面稻谷生產過剩，一方面其它作物自給不足。比如，日本的稻谷自給率在1985年高達105%，到2000年略有下降，也在95%以上，而小麥、豆類、蔬菜、水果的自給率分別由1985年的14%、8%、95%和76%，下降為2000年的9%、3%、84%和49%，農業生產結構出現了調整不動的局面。因此，我國應調整種糧直補政策，補貼目標既要促進農民增收、保證糧食供給和安全，又要有利于農業結構調整。可對適合種植糧食和適合種植經濟作物的地區進行分類，在此基礎上，或者只對適合種植糧食的地區進行種糧補貼，或者根據不同地區實際，對適合種植糧食和適合發展特色經濟的地區分別確定補貼標準并給予補貼。調整后的補貼政策，既能確保糧食供給和安全，又不至于影響到農業結構調整的大方向，也在一定程度上避免了因為補貼種糧農民較多而出現糧食在一定時期內過剩的問題，應該說更具有長期性。

再次，需重新審視并調整大型農機具購置補貼政策。按照現行政策，凡糧食播種面積達到一定規模的地區，均按照大型農機具實際購置價格的一定比例給予補貼。但此政策在調動農民購置大型農機具的同時，也容易導致農戶在擁有農機具上的“小而全”以及生產經營成本的提高。在這方面日本也有教訓，也值得我們汲取。由于日本人與資源尤其人地矛盾非常突出，在現代化初期對機械化的要求不是很迫切，所以，日本農業機械化的起步晚于生物技術現代化，但在政府大力支持下，在很短時間內就使農戶機械裝備達到很高水平。農戶或農民集體和農協購買拖拉機、插秧機、聯合收割機、大型加工、灌溉、施肥設備等，都可以得到中央政府和地方政府30-50%的補貼，這大大提高了農戶購買現代機械設備的積極性，在較短時間內就實現了農業機械化。盡管日本農戶機械裝備程度很高，但非常不經濟，如1975-1984年，日本戶均農業產值增加了777萬日元，而經營費用卻增加了858萬日元，為此政府又不得不對農戶實行收入補貼，使政府背上沉重的財政負擔。因此，我國應對大型農機具購置補貼政策進行調整，對于購置大型農機具自用的農戶降低甚至取消補貼，而對于購置大型農機具達到一定數量并用于社會化服務的農戶加大補貼力度。如此調整，一方面在不提高農戶經營成本的前提下仍然可以達到提高農業機械化水平的目的，另一方面又可以大大提高農業生產經營的農機社會化服務水平。

最后，農業補貼不能作為解決農業發展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段。從短期來看，我國農業補貼的實際效果是有限的。比如在促進農民增收上，各項補貼總計不過使農民每畝土地增收百元左右，而這百元左右的增收早已被農業生產經營成本的快速上漲所抵消。當然，我們可以通過擴大補貼范圍、大幅度提高補貼標準，使補貼收益在抵消生產經營成本上漲后使農民獲得“凈增收”，但過高的補貼成本又有可能讓各級政府難以承受。美國、西歐、日本等國的財力是我國的幾倍甚至十幾倍，而且是95%以上的人口在補貼不到5%的人口，政府尚且不堪重負，更何況農業人口占近60%、財力非常有限的我國。

從長期來看，實行農業補貼并不斷擴大補貼范圍、提高補貼標準，最終結果極有可能使我國重蹈日本“高補貼、高成本、高補貼”的覆轍。另外，我國農業補貼政策特別是糧食補貼政策，是在糧食生產處于“低谷”時出臺的，那么如果將來出現糧食過剩，補貼政策的“剛性”特征會使政府處于“取消不行”、“不取消也不行”的“兩難選擇”困境。

因此，農業補貼不能作為解決農業發展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段，尤其是不能作為長期手段，而要真正解決農業發展、糧食安全、農民增收等問題，應主要依靠增加農業基礎性投入，如農業基礎設施建設投入、農業科技研究與推廣投入等。當然，目前各級政府在實行農業補貼政策的同時也高度重視農業基礎性投入，但投入力度不夠、落實不到位等問題也確實存在，否則就不會在一些地區仍然存在諸如“旱不能灌、澇不能排”、農業科技推廣“線斷網破”等現象。