對我國《存款保險法》的構想

劉亞軍

存款保險制度,是指為了維護存款人的利益基于自愿或強制要求,符合條件的存款是金融機構(主要是商業銀行)在其經營活動中除繳足注定準備金,留足備付金外,還需要向存款保險機構交納一定比例的存款保險金,作為存款保險的支付保證基金,存款保險機構對其吸收的合格存款給予保險,當成員機構面臨危機或倒閉破產時,保險機構向其提供流動性資金支持或代替破產機構在一定限度內對社會公眾存款進行支付的制度。

我們通常稱存款保險制度為顯性存款保險制度,它開始于20世紀30年代的美國,用以拯救在經濟危機下已瀕臨崩潰的金融體系。之后,德國、法國、日本等國也相繼建立了符合本國的顯性存款保險制度,目前,世界上已有70多個國家建立了不同形式的顯性存款保險制度。存款保險制度保護了存款人的利益,有利于增強公眾對金融體系的信心,促進金融機構的健康發展,防止恐慌性擠兌,同時也明確了有關機構在金融風險處置中的權利和義務,有效的對問題銀行進行處理,打擊金融違法犯罪行為,從而推動金融市場前進,維護金融體系的穩定。

目前,我國政府對金融機構提供的是一種幾乎全額的隱性保護,即全國的信用風險都壓在央行一家身上,央行將承擔著金融危機帶來的巨大的壓力。我國要在總結分業經營、分業監管經驗的基礎上,積極探索有效的金融監管協調機制;加快建立存款保險制度,設立功能完善、權責統一、運作有效存款保險機構;進一步完善金融穩定評估和金融風險早起預警機制,建立健全各層次金融應急機制和應急預案,提高金融風險應對能力。因此,借鑒國外先進的經驗,構建我國的《存款保險法》勢在必行。筆者認為,對于我國《存款保險法》的框架應該包括以下幾個方面:

一、設立官民合辦的存款保險機構

存款保險機構從設立的形式上主要有三種類型:1.政府設立存款保險機構,由政府進行管理。如美國。2.由民間建立的存款保險機構。如德國。3.政府當局與銀行業共同組建的存款保險機構。如日本。

一些學者認為我國應該采用以美國為代表的模式,把我國存款保險機構完全附設于銀監會,由此可以便捷、低成本的獲取銀監會的監管信息。這種模式束縛了我國銀行的自主性、創造性也就無異于我國現行的隱性存款保險制度,不利于我國金融業特別是銀行業的發展,加之自然災害和金融危機的影響,加劇了我國財政資金緊張,所以我國不能采用這種模式。還有學者認為我國可以參照德國、法國的模式,鼓勵銀行業協會建立民間性質的自愿制存款保險機構。然而,根據我國的實際情況,單靠投保金融機構的保費收入無法滿足保險基金的要求。不僅如此,建立民間性質的保險機構也將出現盲目追逐經濟效益而帶來的種種風險,所以這種模式不現實。為了不給國家財政增加過重負擔,又有利于提高銀行的自主性,我國可以借鑒日本的模式,根據我國實際情況,由財政部和投保金融機構共同出資建立官民合辦存款保險制度,并將存款保險機構與銀監會合并,使之與央行相互制約,相互監督,以便更好的發揮存款機構的職能,具有獨立性。

二、參保主體為具有中國法人資格的銀行

目前,實施存款保險制度的國家大多數采取“屬地主義”原則,即投保對象以銀行所在空間區域為準,投保對象僅限于本國的全部銀行、外國銀行的分支機構和附屬機構,一般不包括本國銀行在國外的機構。但是考慮到目前我國尚不能有效監控外國銀行總行的經營和風險狀況,因此,暫時可以不賦予外國銀行在我國分行的參保主體資格。概括地說,我國存款保險基金的參保主體是所有具有中國法人資格的辦理存款業務的銀行,包括本國銀行、本國銀行在外分支機構和具有中國法人資格的外資與合資銀行。

三、采取強制式的投保方式

世界上實施存款保險制度的國家所采取投保方式上有三種,即強制式投保,自愿式投保以及強制投保與自愿投保相結合。根據我國金融機構的實際情況應采用強制式投保。由于國內存款類金融機構在管理水平、資產規模和資本充足率等方面相差很大,為防止出現逆向選擇和實現公平競爭,有必要實行強制性保險。即國有商業銀行、股份制商業銀行、城商行、合作銀行、城市信用社、農村信用社和郵政儲蓄銀行等所有的存款類金融機構,都應參加存款保險計劃。強制式投保有利于保護中小銀行的發展,增大保險基金的規模,更好地保護存款人的利益,增強整個金融系統的抗風險能力,促進中國金融體系的穩定發展。

四、實行有上限限額保護和有限范圍保護的保險制度

保險范圍和保險限額的制定對存款保險制度有重要作用。由于我國金融立法起步晚,缺乏經驗,因此,我國可以借鑒日本、美國等國家的經驗和教訓。美國是當今世界建立存款保險制度最早,運行機制最為完善的國家,美國《聯邦存款保險法》所希望解決的問題對中國具有很強的針對性和很大參考價值。隨著金融全球化的發展,有上限的存款保護和限額范圍的保護的優越性日益凸顯。因此,為了更好地保護存款者的利益,適應市場規律,我國應實行有上限限額保護和有限范圍的保護的存款保險制度。對于存款保險的限額,世界銀行的專家曾建議,對于保險銀行每一存款人受保障存款的限額應規定為人均國民產值的1-2倍。但是,由于各國金融情況的不同,很多國家與該建議有出入。根據我國金融環境、公民對儲蓄的喜愛和我國最近幾年的人均國民產值以及未來的前景,我國存款保險基金的保障限額可以定為人均國民產值的2-3倍或15萬元人民幣。可對該限額中,10萬元以內的受保障存款給予100%的保護;10-15萬元以內的受保障存款給予80%的保護;我國存款保險制度的保險范圍應包括:銀行存款人的存款、支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險。

五、實行有等級費率過渡到浮動匯率的保險費率制度

保險費率的確定是一項技術性很強的工作。目前,大多數國家對不同類型的金融機構采取統一的保險費率,即固定費率。筆者認為,采用這種模式也就無異于是在“劫富濟貧”。對于美國,則以資本、資產質量、管理、收益、流動性、和敏感性六項指標報銀行按風險程度分為3級,級別越高,風險越小,對應的保險費率就越低,所繳納的保費就越少。對于我國存款保險法采用固定費率還是浮動費率,一直是最敏感的話題。中央財經大學郝演蘇教授認為“從理論上講,銀行負債額越高,風險會越大,所以當前西方國家大多行還的是固定費率制度,保費金額按照負債額的一定比例收取,與銀行自身的經營和資產風險無關。但實際業務中,負債額越大的銀行風險越小卻是顯而易見的。”對此,天津社會科學院陳柳欽教授認為“存款保險費率應該考慮銀行的資本質量、資產質量、盈利狀況、清償能力及流動性和銀行信用等諸多因素,體現銀行經營的風險,可以實行固定費率和浮動費率并行的雙軌制,考慮到我國實現浮動費率尚需一個過渡階段,目前比較可行的做法就是實行‘等級費率。”雙軌制中固定費率是按存款機構負債額的一定比例收取,浮動費率則根據每個存款機構的具體情況區別對待。等級費率,即依據存款機構的類型來確定其適用的保險費率。所以我個人比較認同陳柳欽教授的模式,即有等級費率過渡到浮動匯率。

六、建立多元監管體制

銀行監管的主要目標是確保銀行體系的安全和穩健。說到監管,我國一直都是以行政監管為主,行政政策在其中扮演著重要角色。權力過于集中,給我國金融體系帶來了新的危機—道德危機,致使我國大多銀行存在很大程度的不良貸款。而在此問題上,美國的監管機構設置的比較合理。如美國有三個聯邦監管機構:貨幣管理局,由《國民銀行法》產生;聯邦儲備系統和聯邦存款保險公司,以及50個州內獨立的監管機構。盡管它們的責任有重疊,但各個監管機構都能平穩和高效地行使職權,確定美國銀行監管機構的多元之所導致的監管環境優于單一機構之下的監管環境。我國對金融機構的監管上應在既要重視市場機制在資源配置方面的規律,又要注重法律法規在彌補金融市場機制缺陷上的作用下實行有效的行政監管。我國對金融機構的監管應從行政監管為主轉到以金融內部、法律監管為主,行政監管為輔的多元監管體系,賦予我國存款保險公司更多的監管權力。

七、對問題金融機構區別處理

對問題金融機構最快最低成本并有利于金融體系的穩定的處理不僅可防止銀行問題惡化,而且可以減少存款保險公司孳生的損失。目前我國法律對此的規定還不夠明確,不具有可操作性。如我國的《商業銀行法》第六十四條規定:“商業銀行已經或者可能發生信用危機,嚴重影響存款人的利益時,國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。”在這個方面,美國《聯邦存款保險法》規定的比較全面具體,如《1991年聯邦存款保險公司改進法》規定了“立即矯正措施”該法案把銀行機構的資本狀況分為五類:(A)資本良好;(B)資本充足;(C)資本不足;(D)資本嚴重不足;(E)資本根本性不足。對這五種情況,聯邦保險公司做出不同的對策,在《聯邦存款保險法》中都有明確的規定。

因此在借鑒外國在立法中的經驗,結合我國的實際情況,筆者認為《存款保險法》對問題銀行的處理應該體現在兩個層面上,一是要對銀行機構的資本狀況進行具體分類。二是根據銀行機構資本狀況采取對策。首先,在銀行發生支付困難前,監管者應利用事前設定的預警資本比率著手逐步對有問題銀行的活動給與一系列的限制。其次,根據經濟發展和業務要求,要求每家銀行都要制定資金危機的應急計劃,這些計劃應明確指出在緊急情況下的資金來源;同時當銀行發生支付困難時,政府不應該保護銀行股東和其債權人,但事前設定并明確的存款保險安排除外。最后,對于資本嚴重不足的銀行應當宣布破產,不必阻止銀行倒閉。

總之,伴隨著經濟的飛速發展,與經濟相適應的法律體系也必然隨之建立,否則將阻礙經濟的發展。然而,經濟危機的出現、加劇的同時,也必然在法律層面上有所體現,為經濟保駕護航,而《存款保險法》的制定執行將加速金融法制化的進程。