談我國現行失業保險的制度缺失

劉媛媛　張　毅

◆ 中圖分類號：F241.4文獻標識碼：A

內容摘要：通過將我國的《失業保險條例》與國際勞工組織的建議相比較，可以發現我國的失業保險制度還存在保護范圍不足、失業保險給付過低、給付期間過長、缺乏配套措施等缺陷。因此，失業保險制度在未來應以改進這些缺陷為主要改革目標。

關鍵詞：失業保險 制度缺失 歷史沿革 比較分析

我國與國際現行失業保險制度的比較分析

（一） 保護范圍

根據國際勞工組織規定，失業保險制度應為有能力工作并確實在尋職的完全失業者提供保護，還應努力將保護范圍擴大到工作時間不充分而導致收入減少的半失業者。我國失業保險條例中的規定與國際勞工組織相似，但由于我國失業保險制度依循國企改革發展而來，其涵蓋范圍初始僅限于國有企業職工，爾后覆蓋面雖有所擴大，但仍限于城鎮居民中的失業者。雖然目前已開始將在城鎮求職的農民工納入保護對象，但對農村失業者仍未覆蓋，呈現出失業保障的城鄉差異，這是不利于社會公平的。此外，城鎮中的隱性失業者（即仍在原單位工作或者僅保留其勞資關系，但事實上充當隨時可能撤裁的閑職）也沒有被納入保護范圍。

（二） 資金來源

國際勞工組識認為失業保險基金的籌集，可以采取繳費基金制、非繳費制，或兩種辦法結合。目前我國失業保險基金的來源主要靠城鎮企事業單位及其職工繳納的保險費費用，其中單位按其單位總工資的2%繳納，而職工本人則以本人工資的1%繳納，不足部分由政府財政補貼。但許多單位因此將職工基本工資調低，改以津貼方式支付職工工資。調低基本工資的結果是導致職工在失業時拿到的失業保險金金額偏低，同時也造成失業保障基金存底的薄弱。

（三） 給付水平

我國失業保險金的發放以低于最低工資為原則，且通常為當地法定最低工資的70%-80%。但由于我國工資水平普遍偏低，目前的失業保險金的發放標準其實是低于國際勞工組織相關規定的。此外，國際勞工組織的規定中，失業保險金的發放是與投保人失業前工資掛鉤的，但我國失業保險的實際發放金額由各地方政府參照當地工資水平制定，同一地區所有的失業人員都領取相同的金額。這樣的給付標準衍生出如下問題：勞動者按規定繳納其工資的1%作為失業保險金，但失業保險金的給付卻是以當地標準工資作為計算基數，造成保險的繳費和給付的脫鉤；由于失業保險金的發放由各地方政府統一標準，工作年齡較長的勞動者，隨薪資調高而繳納較多的金額，但失業時領到的保險金卻是與工齡較短者一樣的水平，對于工作期間長的勞動者有失公平。

（四） 給付期限

就失業保險金的給付期間而言，我國是遠優于國際勞工組織規定的26周，最長的甚至可以達到24個月。但過長的給付期，并不利于失業者重新再就業。發放期間過長，將造成部分失業者仰賴失業保險金渡日而不愿再就業；以及部分隱性就業者詐領失業保險金。

（五） 取消或削減失業津貼

在這個項目里，國際勞工組織與我國的規定大抵相同。可見，我國目前對領取失業保險金的限制對象是較合理的。但我國忽略了對隱形就業的相關規定。隱性就業者可能從事私營、地下行業，或在其它未辦理事業登記的私設機構工作，或是靠投資、收租等獲利。這類人員表面上沒有工作，但其每月實際收入往往不低于失業保險金的救助金額，甚至遠高于此。但這類人仍有支領失業保險金的情況，屬于國際勞工組織列為以不實手段詐領失業津貼者，但在我國失業保險條例的條文中，對這類人員并沒有實際的罰責。

我國失業保險制度存在的缺陷

（一） 保護對象與范圍不足造成社會不公

雖然我國逐年將失業保險的保護對象范圍放寬，納保對象由僅限于國有企業職工，擴大為包含國營、私營和外資企業，甚至部分在城鎮工作的農民工。而目前推行的失業保險，僅覆蓋我國城市居民里的正式職工，使大量需要保障的弱勢人群被排除在失業保險之外。在農村中，地方政府為了發展經濟，往往征收農民土地，以供給外資或其它形式的企業設廠，而被征地農民則面臨著失業的問題，但這些失地農民并不享有《失業保險條例》的保護。在社會保障資金嚴重不足的情況下，失業保險同其他社會保險制度一樣呈現城鄉二元的模式，并將在未來持續很長一段時間。失業保險過低的覆蓋率，非但不利于社會保障事業的發展，還造成不滿的心理和相對剝奪感上升等問題。

（二） 保險金標準過低且給付期間過長

雖然我國在失業保險金的發放期間上，遠高于國際勞工組織的相關規定，但由于我國勞動人口眾多而失業保險基金總量有限，我國所發放的失業保險金低，而且該標準并沒有隨著經濟波動和物價上漲作適當調整，使其提供的保障能力有限。而微薄的失業保險金是不足以支付失業者的基本生活開銷的，況且失業者可能還要為重新就業支付一些必要的搜尋費用、培訓費用等。另一方面，投保額與給付額之間的失衡，降低了職工投保失業保險的意愿，這對廣開保險基金來源、減輕國家財政負擔是不利的。而且我國當前的失業人員中，很大一部分人技術、文化水平較低，他們在失業前工資水平本就不高，對于這部分失業者，給付期間過長容易造成其對救濟金產生依賴而缺乏再度就業的動力。

（三） 制度改革緩慢無法配合經濟改革和就業形勢的變化

在經濟轉型的各項改革中，社保制度的改革始終是滯后的。進度緩慢的社會保障改革，使我們浪費了籌集基金的最好時機。我國開始進行失業保險基金統籌時，已到國企改革的中后期，許多企業瀕臨破產、倒閉、改制，早失去了為職工繳納失業保險費的能力。于是，失業保險基金只能將后進資金拿來填補前期留下的社會保障帳務，埋下了失業保險基金不足的危機。同時，失業保險制度改革也跟不上當前就業形勢變化的需要。傳統的以“單位”為服務對象的失業保險體系不能適應新形勢下分散化、流動性強的就業格局。對于城市化進程中的農民工的失業保險問題還有待解決。對受補助者的資格認定也需要配合經濟結構和國情民情重新調整。

（四） 缺乏配套措施造成失業保障目標錯置

對于失業者實行的失業保險，應該再加強的部分，就是職業培訓、工作介紹及輔導就業。我國雖然建立了再就業服務中心和職業培訓機制，但配合的相關法令仍未完善，導致許多下崗職工及失業者不愿接受培訓。目前各地方政府雖提供了多種培訓和職業介紹的服務項目，但由于進行培訓之期間，并沒有或者僅提供低額的生活補助，使得失業者為求失業期間能維持最低生活水平而不得不放棄政府提供的培訓課程，轉而以其它方式謀生。因此我國失業保障應加強各項配套措施。

結論

一個完善的失業保險制度，至少應該滿足下列幾點要求：能保障失業者及其家屬的基本生活需要；能促使失業者短期內再就業；能充分體現公平和效率兼顧的原則。為達到這樣的目標，我國的失業保險制度還需從以下方面進行完善：

配合物價水平上揚提高現行失業保險的給付金額，而給付期限應適當縮短，以鼓勵失業者再度就業。而鑒于當前失業保險基金的總額嚴重不足的情況，急需建立與失業保險相配合的預算法和專業的基金操作單位，一方面通過加大基金預算來提升失業保險金的給付水平，另一方面通過投資和運作充實失業保險基金的保值與增值。

制度的改革應積極跟隨經濟結構、就業結構的變化。擴大失業保險的覆蓋面，盡快加強對城鎮非正式職工以及進城工作農民工的失業保障；同時，在當前二元經濟向一元經濟的轉變過程中，還應開始針對農村剩余勞動力進行失業保險建設，消除失業保險的城鄉分割。

改善對失業保險發放資格的認定機制，加強對失業保險金領取資格的審核。失業保險金的領取應由專業單位詳細審查，對非法領取失業保險者應給予重處，同時避免隱性失業者的生存權受到損害。

加強職業培訓、職業介紹和就業信息等失業保障的配套措施。我國的職業培訓與介紹已實施多年，但成效有限，原因在于信息流通不夠發達和職業介紹的專業性有限，以及在培訓期間對失業者的補助不足，致使失業者不愿接受培訓。所以應加強培訓期間的補助金、促進就業信息的流通、加強輔導的專業性，與失業保障相結合，從根本上降低失業所帶來的種種問題。

參考文獻：

1.國家統計局.中國統計年鑒（2008）.中國統計出版社，2008

2.國家統計局.中國勞動統計年鑒（2007）.中國統計出版社，2007