銀行集團內部交易監管的國際經驗及啟示

馬　騰

◆ 中圖分類號：F270文獻標識碼：A

內容摘要：并表監管是國際上針對銀行集團內部交易有效的監管工具，發達國家有相對成熟的監管方法和成功經驗。我國銀行集團內部交易并表監管在監管模式、內控制度、風險集中的數量限額等方面存在不足或缺陷，需要有針對性地加以補充和完善。

關鍵詞：銀行集團 集團內部交易 并表監管

在我國現行金融分業格局下，對銀行集團內部交易風險難以監管。在此背景下，2008年2月，中國銀行業監督管理委員會對外公布了《銀行并表監管指引（試行）》，對我國銀行集團內部交易并表監管問題進行了重點界定，銀監會開始對國內銀行類金融控股集團開始試行并表監管。本文在對比說明國際上成熟的內部交易并表監管模式的基礎上，結合我國的實際情況對銀行集團內部交易并表監管問題進行了系統分析。

銀行集團內部交易并表監管的國際經驗

（一）聯合論壇的《集團內部交易和風險控制原則》

1999年12月，巴塞爾委員會、證券監管國際組織和保險監管國際協會聯合論壇公布了《集團內部交易和風險控制原則》。針對金融集團內部交易的監管，提出了五條指導原則：第一，監管者應當采取措施，直接或者通過被監管實體提供報告，說明金融集團作為整體已經制定了足夠的風險管理程序，包括關于內部交易及其風險暴露的內容。如果有必要，監管者應當考慮采取適當的措施強化這些過程；第二，如果有必要，監管者應當每天通過正規的報告或其他方法，監督被監管金融機構的內部交易和風險暴露情況，從而保持對金融集團的內部交易及風險暴露的清醒認識；第三，監管者應當鼓勵內部交易和風險暴露程度的公開披露；第四，監管者之間應當緊密合作，確實了解其他監管者的關注事項，并且應當對集團內部交易采取任何行動時進行緊密合作；第五，監管者應當有效地和適當地處理那些可能對被監管實體產生不利影響的內部交易。這些影響或者直接，或者通過對整個集團的有害影響而作用于監管對象。

（二）巴塞爾委員會的《大額信用風險的衡量與管理》

1991年1月，巴塞爾委員會發布了《大額信用風險的衡量與管理》。文件強調信貸集中并非一定能增加預期的回報，但卻能產生巨大的損失。并指出造成損失的大額風險實際上是相互關聯的，事實上構成同一風險。鑒于上述原因，在允許此類關聯貸款的國家，監管當局通常施加限額加以限制，限額比用于其他借款人的限額低的多，除非某些情況下這類風險的抵押品達到監管者滿意的程度。此外，對這類貸款的累計總額加以比較嚴格的控制，累計總額的準確水平視國家和當地情況而定。

（三）歐盟的《大額風險暴露指令》

為監管金融集團的風險集中，歐盟頒布了《大額風險暴露指令》，對源于集團內部交易的風險暴露規定了一個總的量上的限制。同時，報告制度讓監管者有機會監控相關的交易。信用機構和投資公司的風險集中受歐盟委員會《大額風險暴露指令》的約束，其目的在于監控并限制單個機構及集團對單個客戶或一組存在關聯客戶的風險暴露。其數量上的限制被計算為單個管制資本的百分比；在集團的情況下，則計算為集團的并表資本。在此，大額風險指等同于或超過機構自有資金10%的風險。關于風險暴露數量上的限制包括：單個的大額風險不得超過自有資金的25%；所有大額風險的總和不得超過自有資金的800%；信用機構在非金融企業的適格性持股的限制包括：就單個而言，不得超過自有資金的15%，就總額而言，不得超過自有資金的60%。

我國銀行集團內部交易并表監管制度及缺陷

目前，我國對銀行集團內部交易并表監管的主要依據是《銀行并表監管指引（試行）》。除此之外還包括銀監會2004年2月頒布的《商業銀行資本充足率管理辦法》，2004年12月頒布的《商業銀行內部控制評價試行辦法》和2004年4月實施的《外資銀行并表監管管理辦法》。

（一）監管模式

目前，國際上對銀行集團的監管模式主要有三種類型：分類監管模式，以法國為代表；統一監管模式，以英國（PSA）為代表；功能監管模式（或者稱牽頭監管模式），以美國為典型。三種監管模式最主要的差別在于監管信息的共享機制，從分類監管、功能監管到統一監管，監管信息的共享要求依次降低。監管模式直接決定了監管有效性的高低，是金融業穩健發展的基礎和保障，因此，監管模式選擇問題歷來是爭論的焦點。依據《銀行并表監管指引（試行）》，我國目前對銀行集團的監管模式與上述三種典型模式均有不同：銀監會是銀行業的專門監管機構，但對銀行集團內部交易進行并表監管時，還必需考慮銀行集團內的非銀行金融業務，甚至非金融業務，因此不屬于分類監管；由于我國在對銀行集團內部交易進行并表監管時，雖然銀監會發布《銀行并表監管指引（試行）》，但并未明確其監管牽頭人的角色，顯然也不同于功能監管模式；在目前我國金融分業經營、分業監管的格局下，銀監會對銀行集團的并表監管更不是統一監管模式。

我國目前對銀行集團內部交易并表監管形式是類似牽頭監管模式，但監管協調、信息共享機制不完善，這直接影響了銀行集團并表監管的有效性。之所以說類似，是因為在牽頭式功能監管模式下，信息協調和共享機制健全且制度化。我國銀監會、證監會、保監會在2004年6月在金融監管方面分工合作的備忘錄《我國有關金融控股公司的監管條理》，強調加強彼此間的信息溝通、監管分工及建立“監管聯席會議機制”。但由于監管機構的法律地位及自身目標，使這次嘗試發揮的現實效果有限。

（二）銀行集團內部交易并表監管的內控制度

在《銀行并表監管指引（試行）》第五章“銀行集團的并表管理”中，對銀行集團內控制度建設并沒有以監管者的硬性權力進行約束。比較而言，歐盟為了確保監管的有效性，將內控制度作為對金融企業集團的內部交易與風險集中監管的基石，并以監管者的硬性權力為保障。我國在2004年實施的《商業銀行內部控制評價試行辦法》對單一銀行業務的商業銀行業務就體現了監管者的硬性權力保障。在該辦法中，銀監會對商業銀行內部控制的評價內容、評價程序和方法、評分標準和評價等級、組織和實施以及罰則進行了詳細規定。內部交易是銀行集團存在激勵情況下必然出現的一個內在的問題，在進行并表監管時，內部控制制度的建設在發達國家都是并表監管的關鍵制度。銀監會之所以做上述的安排，與當前金融分業經營、分業監管體制的大格局有關，對銀行集團中的證券、保險類子公司沒有監管權限，但對單一商業銀行有完全的監管權限。

（三）內部交易與風險集中的數量限額設定

本文中提到歐盟，指出了數量限額對于金融企業集團監管的重要性，并建議將這個問題讓歐盟的各成員國自行裁量，各成員國可設定數量上的限額或采取其他能達到類似目的的監管措施。這主要考慮不同國家金融業具體情況不同，規模不同的金融機構統一設立一個標準缺乏適應性。在《銀行并表監管指引（試行）》中關于內部交易形成風險轉移、大額風險暴露沒有進行數額限定。只是在第二十六條規定：銀行集團應對單一客戶授信總額和對單一集團客戶風險暴露控制在一定比例之內。這些比例原則上參照有關監管要求執行。但是能夠參照的監管規定是只適應于單一商業銀行的《商業銀行與內部人和關聯交易管理辦法》中第二十二條的規定。

（四）內部交易的禁止性規定

國際上大多數監管當局都通過訂立法規，直接禁止某些金融業務中某些形式的內部交易。一經發現，這樣的內部交易將被取消或中止，主要負責公司將受到處罰。如美國，發現銀行存在嚴重的內部交易現象，不管銀行是否立刻受到損失，貨幣監理署就可以發出正式強制整改要求。而在《銀行并表監管指引（試行）》中對內部交易沒有任何禁止性規定，只是在第三十二條中對不符合大額風險暴露規定進行限制業務發展，在第四十四條中銀行業監督管理機構在綜合評估銀行集團內部交易的基礎上，可要求其出售或外包相關業務。對授信和擔保、資產轉讓、應收應付帳款、金融服務等發生在集團相關機構間的內部交易只是要求其符合市場定價。

完善我國銀行集團內部交易并表監管制度的思考

（一）監管模式的選擇

我國現行的分業經營、分業監管的基本格局短期難以改變。應根據我國金融發展逐步改革，具體思路是：近期，應建立“傘式”功能監管模式，即在維持監管分工的基礎上，應盡快確定對包括銀行集團在內的金融控股公司進行整體監管的主要部門，并明確其有責任與其他監管機構進行信息交流和監管協調，以形成對金融控股公司初步的“傘式”監管，當然，這就需要保監會和證監會出臺與銀監會類似的內部交易監管制度以及“三會”的制度性監管協調機制；中期，應建立更高級的“傘式”監管模式，成立中國金融監管委員會統一協調三大監管機構對金融控股公司的監管，建立更高級的“傘式”監管模式；遠期，構建統一監管模式。

（二）完善監管聯席會議制度

作為一種短期過渡，可考慮在不觸動金融基礎制度的前提下完善監管聯席會議制度，以加強對銀行集團中非銀行金融業務的資本監管。具體建議為：第一，由于銀監會、證監會、保監會在行政級別上是隸屬于國務院但相互沒有隸屬的等級行政機關，由國務院以行政法規的形式規定現行“監管聯席會議機制”。對各監管機關在該制度下的權利和義務的設定有了支撐，增強了制度的權威性、約束性和執行性。第二，金融監管聯席會議成員應由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會四個機構組成。第三，金融監管聯席會議要進行制度化運作。

（三）建立約束性的銀行集團內控制度

內控制度作為對銀行集團的內部交易與風險集中監管的關鍵制度，應以監管者的硬性權力為保障。在短期內，由于我國金融分業格局難以改變，“傘式”功能監管難以確立，應由銀監會在充分調研基礎上，出臺類似于《商業銀行內部控制評價試行辦法》的銀行集團內部控制管理辦法，對銀行集團的公司治理和內部控制提出要求。

（四）增加對銀行集團內部交易的禁止性規定

內部交易是銀行集團協同效應與規模經營的內在要求，允許適度的內部交易與風險集中的存在，這也是國際慣例。但并表監管的最重要目的在于控制內部交易引發的風險傳遞和系統性風險。因此，可考慮出臺細則，用列舉的方式直接禁止金融集團金融業務中某些風險特征明顯的內部交易。一經發現，這樣的內部交易將被取消或中止，主要負責公司將受到處罰。銀監會在《商業銀行與內部人和關聯交易管理辦法》第二十六條至三十四條，就對單一商業銀行關聯交易進行了明確的禁止性規定。

此外，還應對內部交易及風險暴露的限額加以規定。參照《商業銀行與內部人和關聯交易管理辦法》制定對銀行集團內部交易及風險暴露的限額規定。

參考文獻：

1.中國銀行業監督管理委員會.銀行并表監管指引（試行），2008年2月18日

2.中國銀行業監督管理委員會政策法規部(2003-2006).中國銀行業監管規章匯編（M）.法律出版社，2006

3.巴塞爾銀行監管委員會，中國人民銀行譯.巴塞爾銀行監管委員會文獻匯編（M）.中國金融出版社，2002