集體土地所有權主體制度完善的意義探析

高　飛

摘要：我國農村土地法律制度存在明顯的缺陷，以致集體土地所有權制度在實踐中難以發揮預期的效用，鑒于主體的明晰是塑造集體土地所有權制度的基點、主體制度的健全是集體土地所有權回歸私權品格的前提、主體制度的重構是保護農民合法土地權益的有效途徑，所以集體土地所有權制度乃至農村土地法律制度的改革與完善應以集體土地所有權主體制度的完善為切入點。

關鍵詞：集體土地所有權；主體；私權；農民土地權益

關于我國農村土地的歸屬，《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”依據該規范的精神，《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《物權法》和《土地管理法實施條例》等法律法規均對農村土地的歸屬問題做出了規定。但因這些法律規范對農村土地所有權的規定都只有寥寥數條，不僅內容粗疏、不成體系，而且還存在明顯的缺陷，致使集體土地所有權制度在實踐中難以發揮預期的功能，也造成了法學理論上的重大分歧，故受到法學界的猛烈批判。其中，集體土地所有權主體制度更是為社會各界所詬病，從而處于學術批判的漩渦中心。針對集體土地所有權制度的改革和完善，多數學者主張以重新界定集體土地所有權之主體作為切入點，并認為這是重構我國集體土地所有權制度的前提。筆者對此觀點深表贊同，下文擬對主體制度的完善在解決集體土地所有權制度中存在的各種問題的意義予以探討，以期對推進農村土地法律制度的順利發展有所裨益。

一、主體的明晰：塑造集體土地所有權制度的基點

權利是人的權利，沒有無主體的權利。“法律概念體系的必要順序是：主體是最基礎的概念，代表法律的目的和最基本的價值來源；然后是權利和能力，是用來確定主體性內容的法律形式的；再依次往后是其他概念如義務、責任、賠償、制裁、豁免、起訴等等。權利主體性是法律概念的根本所在，法律是權利的法，但首先是主體的法”（高利紅，2005）。可見，權利概念不是目的自在的，而是從屬于主體的概念的，保護人的主體性，就是權利概念的目的之所在；權利雖然是一個資格，但這種資格是屬于權利主體的，權利概念的設定就是為了主體，主體是權利概念的價值淵源（高利紅，2005）。而作為私法的民法是建構在權利本位基礎上的，其規定了權利主體（自然人、法人和非法人組織）、權利客體（物、有價證券、智力成果、權利和非物資利益）、權利變動（法律行為和代理）、權利的類型（物權、債權、知識產權、人身權、繼承權和親屬權）、權利保護的方式（民事責任）、權利保護的時間限制（訴訟時效）等，所以，在私法領域中權利處于核心地位，是法律運行的目的和動力。

由于權利與其主體密不可分，且權利又總是依附于特定的主體，正如李宜琛先生所言：雖然“現代民法為權利本位的法律，一切私法關系，皆為就權利關系而為規定，既如前述。故為私法關系之中心者，即為權利關系的中心，自不待言。權利必有所附麗，始能存在，是以權利關系之中心，即為所謂權利主體。”（李宜琛，2004）因此，民法的整個制度設計最終都必須圍繞主體（即人）進行，民法的任務就是確立各種民事主體的資格和應有的法律地位，并保護其合法權益的實現。既然在民法中權利關系的中心是權利主體，所有權關系作為權利關系的一種自然也不例外，因而在確立了集體土地所有權主體為集體土地所有權關系的中心點之后，以完善集體土地所有權主體制度作為建構集體土地所有權制度的基點就成為一種必然的選擇。

二、主體制度的健全：集體土地所有權回歸私權品格的前提

在我國數千年古代文明中，整個社會體系排斥著民法精神，滯礙著民法的萌生和發展，從而使民族傳統文化中，民法文化顯得非常落后和貧弱。在此歷史氛圍下，傳統文化將以其固有的社會傳遞規律和頑強的惰性印刻在我國現代法制實踐的各個環節和層面，阻礙立法的創新與改革，干擾法律的操作與適用，影響法律的深層認同和社會化效果，破壞法律的應然秩序與期待價值（曹詩權等，1998）。新中國成立后，雖然經過長期努力，我國民事立法已經初具規模，但整體而言仍然較為落后。因改革開放實行社會主義市場經濟不可缺少的就是完善的民法制度，而民法的完善最為重要的基礎之一即為所有權制度的法律定位（渠濤，2004），因此，所有權問題不僅為法學界所關注，并且也受到立法的重視。

在土地制度中，我國憲法、法律、行政法規等均對集體土地所有權作出了明確規定，盡管因制定（或修訂）時的社會環境和經濟發展背景存在差異，各法律規范對集體土地所有權制度的表述有所不同，但法學界一般認為，根據法律的規定，集體土地所有權屬于一種民事權利。不過，由于我國法律對集體土地所有權主體形式的規定模糊不清，導致了民法學（物權）理論上對集體土地所有權主體制度的認識存在著諸多困惑，又因法律未具體規定集體土地所有權主體行使土地所有權的組織形式和程序，從而造成了實踐中集體土地所有權主體的“缺位”和集體土地所有權行使主體的“錯位”，以致集體土地所有權制度的功能沒有得到正常發揮。尤其是隨著人民公社及其所屬的生產大隊、生產隊的相繼撤銷，原來的集體土地所有權主體事實上被削弱乃至不存在了，故在農業稅減免之前，盡管國家的體制性權利上收到鄉鎮政府，但鄉鎮為行使其政府職能，卻常常將村作為其下屬組織對待，致使村集體的行政化傾向非常突出，以至于在1990年中后期，由于農業稅費繁重，村集體甚至將稅費收取作為日常工作的首要任務（徐勇，2003）。這種集體土地所有權與集體土地的行政管理權紊亂的結果突出表現為國家公權力對私權利的干預，使集體土地所有權的行使主體偏離了其原本應有的法律品格，甚至喪失了其作為法律主體的獨立性而淪為國家的附庸。“國家在這里已經不再作為一個外在的對所有權及其交易予以保護和仲裁的角色，它早已侵入并控制著農村所有權”，其結果導致“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種社會主義制度安排（周其仁，2004）。”可見，“當村集體的‘所有人角色更多的是為完成政治上職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒（陳小君等，2004）。”此時，集體土地所有權的私權屬性極大地弱化，而在一定程度上具有了公權性。

當然，在我國農業稅減免之后，曾經附著于村集體的行政職能已經得到很大程度的緩解，但其作為私權利之集體土地所有權的行使主體的功能依然未能得以充分發揮，甚至因集體財產的來源基本上已經枯竭，村民委員會成員的補貼也一般由政府財政轉移支付，致使集體土地所有權主體“缺位”和集體土地所有權行使主體“錯位”的情形并未得到根本的轉變。因此，只有確定了集體土地所有權之主體形式，進一步明確其私權利主體之法律品格，還集體土地所有權于私權面目，集體土地所有權之主體才可能依據民事權利之所有權的法理和規則，防御來自國家公權力的不當干預，并實現基于集體土地所有權而產生的利益。可以說，“集體所有權主體的明確化和具體化是解決集體所有權弊端的首要問題；只有將集體所有權主體明確和具體，使之具有可操作性，集體所有權的法律意義才能得以體現（孫憲忠，2006）。”此處所謂的“集體所有權的法律意義”的具體體現正是集體土地所有權回歸私權品格的民法意義。

三、主體制度的重構：保護農民合法土地權益的有效途徑

“三農”問題的核心是土地問題，但歸根結底是農民問題即人的問題，其主要體現為農民利益問題。法律應當以社會為基礎，且必須反映主體的利益要求，“歷史告訴我們，一個不關心大多數利益的社會是難以有效解決它所面臨的社會問題的。因此，我們既要正視影響問題選擇和解決的社會因素，又要努力使我們的選擇超越集團的利益，盡力使權為民所用，努力選擇和解決事關全社會和全民的問題（張掌然，2005）。”故法律制度問題的選擇與解決也應當體現當時最大多數人的利益。我國是有著幾千年歷史的農民大國，絕大多數人口生活在農村，農民是最大的社會群體，因農村土地法律制度事關全體農民的切身利益，因此，解決集體土地問題必然會反映并保護作為最大多數人的農民的利益。

在我國農村土地所有權制度的發展過程中，始終存在輕視農民土地權益的現象，現行的農村土地承包制只是解決了農業勞動中的監督問題，同時也在一定程度上賦予了農民生產經營自主權，從而調動了農民從事農業生產的積極性，但是這種改革是不徹底的，完全沒有觸及到集體土地制度問題的根源。迄今為止，由于集體土地所有權主體制度的缺陷，導致農民和集體的關系仍然非常模糊而無法清晰界定，使農民雖然是集體成員，但其作為集體土地所有權主體的一份子，卻可能享有不到集體土地所有權蘊含的經濟利益。如在我國現行法律架構下，當集體土地被征收時，國家面對的是集體，而不是農民，因集體土地所有權主體界定含糊，從而產生主體“虛位”或“缺位”，一方面造成征地補償費遠遠低于土地的市場價值，另一方面使征地補償費不能在集體成員中被公平分配，失地農民也不能得到合理的補償。

同時，由于集體土地所有權的主體含糊，集體土地所有權的行使主體成為一種沒有委托人的“代理人”，以致在此種情形下，法律上難以對其進行合理規范，實踐中也無法對其進行有效的監督，從而造成了“所謂土地集體所有實際上成了鄉村干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉、村干部的個人所有（王衛國，1997）。”這種情形的存在最終既損害了集體的合法土地權益，又不可避免地侵害了作為該集體成員的農民的合法土地權益。因此，以民事主體的基本原理構造集體土地所有權主體制度，理順農民和集體之間的關系，并以此作為促使農民合法土地權益實現的有效途徑勢在必行。

總之，從1978年以來，我國從聯產承包責任制的確立開始了集體土地制度的變革，隨著時代的演進，國家不斷以法律和政策來確認并固定集體土地制度改革的成果，時至今日，以聯產承包責任制為起點的農村土地利用制度的改革越來越完備，為我國農業生產的發展和農民生活水平的提升做出了卓越的貢獻。2007年《物權法》的頒布實施使集體土地承包制的改革在現階段達到了又一個高峰。但毋庸諱言，無論是在理論上還是在實踐中，集體土地問題還遠未解決，甚至可以說更艱難的改革尚未開始，因此，從集體土地所有權主體制度的完善切入，重構集體土地所有權的主體形式及行使程序，推動集體土地所有權制度的變革，既是完善集體土地制度的關鍵環節，也對保障農民合法土地權益的實現具有不言而喻的特殊意義。

參考文獻：

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2、李宜琛.民法總則[M].中國方正出版社,2004.

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10、王衛國.中國土地權利研究[M].中國政法大學出版社,1997.

＊本文是教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“農村土地問題立法研究”（項目批準號：05JZD0005）的階段性成果。