構建社會主義和諧社會下的土地征用制度探究

劉　珂　李林捷　李佧琦

摘要：土地征用制度是中國土地管理的基本制度之一。文章在社會主義和諧社會的理論背景下，分析了構建和諧社會與土地征用制度之間的關系，指出了中國現行土地征用制度存在的問題，并在此基礎上，提出了構建社會主義和諧社會下土地征用制度改革的政策措施選擇。

關鍵詞：和諧社會；土地征用制度；改革

改革開放以來，中國經濟迅速發展。隨著中國工業化、城市化進程的加快，近年來征地規模不斷擴大，而與此相伴產生的土地糾紛問題，已經成為影響社會和諧的不安定因素之一。據統計，由于土地征占問題所引發的農民上訪問題比例達到將近80%。中國目前與土地有關而產生的糾紛大部分是由于征地制度的缺失以及不規范而引起的，而與土地征用有關的活動常常會導致尋租活動的產生，引發腐敗，造成矛盾。因此，構建社會主義和諧社會下的土地征用制度十分必要。

一、構建和諧社會與土地征用制度之間的關系

（一）完善的土地征用制度是構建社會主義和諧社會的重要內容

土地制度是黨和國家在構建和諧社會中，歷來最重視的社會制度。中國共產黨的第一代領導集體及時撥亂反正，廢除了人民公社制度，實行了家庭土地承包制，賦予農民以集體土地使用權，極大地解放了農村生產力，促進了社會和諧。歷次的社會變革，黨和國家也十分重視土地制度在構建社會主義和諧社會中的關鍵作用，一再強調穩定和完善土地承包制，是穩定農村政策的基石，以胡錦濤同志為總書記的黨中央把土地制度在構建社會主義和諧社會中的作用提高到了新的高度。溫家寶總理也指出，土地是民生之本，并就征地補償安置不到位等一些不規范問題多次做出重要批示。可見，完善的土地征用制度是構建社會主義和諧社會的重要內容。

（二）完善的土地征用制度是構建社會主義和諧社會的必然要求

土地制度是基本的社會制度，是建立社會主義和諧社會的一項關鍵制度。中國革命以土地革命為主線，廢除了封建土地所有制，建立了農民土地所有制。土地改革政策極大地推動了解放初期生產力的發展和社會的和諧，絕大多數家庭都過上了衣食無憂的生活。中國社會出現了前所未有的和諧局面。但由于當時我們缺乏社會主義建設的經驗，導致生產力長期停滯不前和社會的不和諧。黨的十一屆三中全會以后及時撥正了方向，以土地承包經營為主要特征的農村家庭經濟，不但促進了經濟快速發展，還為實現現代化創造了非常穩定的社會環境。可以看出，土地制度的合理與否直接關系到社會是否和諧。因此，完善中國的土地征用制度，是實現社會主義和諧社會的必然要求。

（三）完善的土地征用制度有助于推動社會主義和諧社會的進程

中國13億人口，農村人口占絕大多數。因此，和諧社會的一個重要標志就是農村的和諧。由于當前中國土地征用制度存在一定缺陷，而城市化發展又很快，土地使用量很大，導致農民、農村出現的很多問題都與土地征用有關。完善土地征用制度有利于維護被征地農村集體和農民合法權益的原則，有利于農民積極貫徹土地基本國策，加快土地流轉，促進農村土地資源的合理利用，優化土地資源配置，加快農村土地規模化、集約化的進程；有利于促進農業結構的調整，加快農業產業化進程，充分發揮土地的作用；有利于促進農村勞動力轉移，增加農民收入，使農民安定，農業穩固，農村和諧，最終有助于推動社會主義和諧社會的進程。

二、中國現行土地征用制度存在的問題

（一）現行征地制度不能適應市場經濟對土地征用政策的要求

中國現行的征地制度形成于建國初期的計劃經濟時代，雖然《中華人民共和國土地管理法》經過1998年、2004年兩次修改、修訂，在征地審批程序上作了適當調整，在征地補償標準上作了適當提高，但基本上還是沿用計劃經濟體制下的管理模式，依然不盡合理。現行征地制度缺乏適應市場經濟體制的調節機制和必要的社會監督機制。由于各級政府既是土地征用的“管理者”，又是國有土地的產權代表和經營管理的“受益者”，這樣就容易出現利用“管理者”身分的權利謀求“受益者”身分的利益的現象。

（二）征用土地的范圍界定不明確

在中國，目前公共設施、公益事業等狹義的概念己經擴大到所有的經濟建設領域，濫用征地權現象十分普遍。現行的《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。但在具體執行中，征地范圍往往被擴大，從國家大型重點建設項目用地到小型企業用地，一律動用國家征地權，一些非國家建設的工商業經營性用地尤其是房地產開發用地，有些也是通過征地取得的。這些征地行為，如政府將修建高速公路作為市政項目對農村集體經濟組織進行征地，但在建成后向來往車輛收費，或轉賣給其他公司、單位收費，或者項目在股票市場上市。這樣明顯贏利的項目己經不能算作為市政項目，也就是說不能算作為公共利益，當然，就不能享有征地的權利。

（三）征地補償較亂

從征地操作的實際情況看，征地補償費用的測算方法，征地補償費的管理分配都不夠規范，存在著較多的問題。

1、征地補償費的測算方法不科學。依據土地管理法律、法規，土地補償費和安置補助費是以征地前3年的平均年產值的若干倍數測算，但由于土地的利用方式、種植制度、市場情況等條件的不確定性，測算出來的補償標準往往不能反映實際情況。

2、征地補償費標準偏低。新的土地管理法雖然提高了征地補償標準，但同被征土地的市場價格相比，仍是偏低。

3、征地補償費用分配混亂。征地補償費用在被征地集體經濟組織和農民之間分配不盡合理，使用管理較為混亂，鄉、鎮、村、組都存在著不同程度的截留現象。

（四）征地主體不明確，征地程序不規范

在中國，縣級以上土地管理部門是唯一可代表政府實施征地的職能部門，但有的地區在征地管理工作中，一個項目一個政策，政府制定政策出臺時間頻繁，以至于短時間內，不同的征地項目在同一村組的農民得到補償的標準差異很大，引發農民攀比和不滿。有的地區在實施土地征用過程中，操作不規范，建設單位、政府有關部門、中介機構或領導干部個人憑借種種理由濫用征地權，政府統一征地成為一句空話。

（五）集體產權主體模糊，農民參與性差

中國自建國以來，土地制度雖經一再改革，但集體土地產權的主體至今依然十分模糊，《土地管理法》規定中國農民集體所有的土地依法屬于村民小組、村和鄉（鎮）三級所有，但究竟產權主體是誰、是哪一級集體、是哪一級集體經濟組織并不明確。這就造成了土地名義上歸集體內每個成員所有，但又不屬于任何個體成員所有的局面。目前對農地集體產權的理解總的來說存在兩種觀點：一種是“多元主體論”，認為集體土地產權主體是多元的；一種是所謂的“缺失論”，認為集體土地的所有權主體是虛置或缺失的。

三、構建社會主義和諧社會下土地征用制度改革的政策措施選擇

以上分析足以說明形成于計劃經濟時期的土地征用制度，明顯帶有要農民支援國家建設的色彩，國家和農民在土地征用經濟利益上是不平等的。按照《全國土地總體規劃綱要》的規劃，從2001年到2010年，全國共安排的非農建設占用耕地控制在18億畝，其中90%以上為集體土地，按中國現在人均耕地1.41畝計算，將有1200多萬被征地農民需要安置。為了集約現有耕地和保護農民的合法權益，必須處理好當前征地中存在的問題。

（一）明確界定公共利益，確立征地范圍

嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。中國《憲法》和《土地管理法》均明確規定“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和中國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關及公益性事業研究單位用地；能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；公共設施用地；國家重點工程用地；公益及福利事業用地；水利、環境保護用地；其他公認或法院裁定的公共利益用地。

（二）嚴格遵守征地審批權限和審批程序，保護耕地資源和控制征地規模

根據《土地管理法》的規定，中國土地是屬地管理，國有土地的產權由國務院代表國家行使，各級政府有相應的權限審批土地，土地收益歸當地政府所有。在征地過程中，部分地區縣、市政府采取化整為零的批地辦法占用農民土地，土地違法案件時有發生。因此，強化土地管理的集中統一領導非常重要。無論是公益性用地還是商業性用地，都要把用地規模限制在規劃數量、范圍之內。在土地征用審批權限上，中央和省一級政府的土地管理權力應得到強化，對省以下土地管理部門進行垂直管理的力度也要加大。

（三）多渠道、多途徑安置被征地農民

積極探索多種途徑安置被征地農民，以市場為導向適應工業化、城市化的新形勢。以下幾種安置方式是當前可以積極采納的：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置：即將土地費中農民個人所得一次性轉付給保險公司，按有關醫療、養老險種兌現，比較適合年齡偏大的農民；留地安置：在經濟發達的區域，如城鄉結合部，在被征用土地中按照規劃用途留出一定比例土地給被征地農村集體組織，從事開發經營、發展產業等；土地開發整理安置：通過土地整理置換出土地或開發未利用土地，增加耕地面積，進一步發展農業生產進行安置，這是一種比較穩妥的安置方式。

（四）健全農村集體土地產權制度

中國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律雖對農村集體土地所有權制度有相應的規定，但尚不能在經濟利益上具體明確所有權主體，這就產生了土地征用權侵害剝奪農民集體土地所有權權益的機會，因此應該從法律層面健全土地產權制度。完善現行土地征用制度的法律體系，基本的是應完善和保障農民集體土地所有權。中國農村集體土地所有權制度的改革可以采取在保留集體土地所有權的基礎上，明確集體土地所有權主體，淡化集體土地所有權，強化農民在土地上的具體權益，將目前的鄉（鎮）、村和村民小組的二種農民集體所有改為村農民集體所有或村民委員會范圍內的全體農民共同共有。

（五）大力推進節約、集約用地，切實有效減少占用耕地

1、加強規劃計劃管理，充分發揮調控作用。規劃計劃的科學合理是最大的節約。要根據土地利用總體規劃和國民經濟、社會發展需要，統籌安排和指導各類用地，控制建設用地規模和布局。各類與土地相關的規劃，都應當符合保護耕地、節約集約用地原則。

2、引入市場機制完善土地儲備制度，優先儲備盤活閑置和低效利用的土地。立足內涵挖潛，優先利用存量土地，鼓勵開展農村土地整理，促進城鄉統籌發展，重點開展“城中村”的用地改造，以及城鄉結合部和農村居民點的土地整理。新建項目盡量少占耕地，拆舊的要盡可能整理成耕地或農用地，整理出的耕地或農用地必須大于新建占用的耕地，把推進節約集約用地落到實處。

參考文獻：

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