中國東部城鎮邊緣農村地區“三無農民”困境及政府政策應用

苗　健　郭海龍　王　偉

摘要：近年來，隨著中國社會經濟的迅速發展，城鎮化進程的加快，一些新的經濟矛盾和社會矛盾也日漸突顯。文章將以中國東部經濟發達地區農村城鎮化進程中出現的位于40-50歲之間的“三無農民”為調查對象，從這部分“三無農民”階層的生活現狀入手，分析此類農民階層的困境，并深入研討。究其原因，深層次地提出政府作為一市場主體和社會公共服務部門在幫助40-50歲“三無農民”走出困境全面建設小康與和諧社會中所能做的前瞻性和創新性政策。

關鍵詞：三無農民；體制創新；電子村務

社會發展規律表明，城鎮化進程的加快是社會福利水平提高的表現，而在中國東部城鎮邊緣的某些農村地區卻出現了一個怪現象：盡管當地經濟發展迅速，城鎮化水平不斷提高，而且享受著國家不斷出臺的各項惠農措施，但卻出現務農無地、就業無崗、低保無份的“三無階層”。尤其是該階層中位于40-50歲之間的農民，其收增長緩慢甚至出現負增長，生活狀況日趨窘困。導致該現象出現的原因，是出在農民自身上還是體制落后抑或城市化的必然？本文將結合這部份農民的生活現狀（以東部城鎮邊緣農村——何家村為例）對上述問題逐一論述。

一、城鎮邊緣農村地區40-50歲“三無農民”階層生活現狀調查分析

從收入水平來說，發達地區40-50歲“三無農民”在失去土地和固定工作后，收入成為一個極大的不確定因素。目前，“三無農民”主要從周期性地做小商小販和做短工（如農村建筑工）獲取收入。在有些年份，農產品歉收、價格高漲，“三無農民”從農產品買賣中賺取客觀的收益。相反，在農產品豐收價格穩定的年份里，這種投機性收益會完全消失。收入表現出極大的不確定性，而且農產品價格穩定制度的實施也在很大程度上削減了這部分投機性收益。從整體上看，目前城鎮邊緣農村地區“三無農民”雖然在整個農村團體中暫時處于中產階層，但從近幾年的發展趨勢來看，40-50歲“三無農民”的收入水平不及“打工仔”，增速不及“啃地族”（單靠種地為生的農民）。

從圖1可以看到，城鎮邊緣農村地區有固定工作的農民階層收入最高；“啃地族”盡管目前其收入水平在整個農村社會中最低，但其增速最快，而且2006年末將要超過“三無農民”收入水平；相反40-50歲的“三無農民”盡管其收入暫時高于“啃地族”，但增速緩慢，并呈不斷下降趨勢。

再從家庭支出來看，40-50歲的“三無農民”家庭由于家庭成員年齡結構及家庭關系的變更、業已形成的消費習慣和消費示范作用等的影響，處于生命周期的高消費階段，低收入水平下的高支出進一步加劇了此類階層農民的困境。

40-50歲的“三無農民”大都出生于20世紀50-60年代，特殊的歷史背景使這部分人群文化水平普遍很低，自主創業意識淡薄，再就業培訓困難，加之企業對大齡勞動力的排斥，使此類階層農民的再就業工作相當困難。

40-50歲的“三無農民”在低收入高支出下面臨著巨大的經濟負擔和心理壓力，由此帶來的間接影響，如家庭關系的損害、自尊自信的喪失更是無法估計。

二、40-50歲“三無農民”困境形成原因的調查與分析

隨著黨和國家工作重心向農村的轉移，多項惠農措施相繼出臺。從前幾年的農村稅費改革到近年來的逐步推廣的農村合作醫療保險以至農業稅的全面廢除，中國農民似乎又迎來了一次歷史性的“大翻身”。但是農村經濟結構和社會結構的復雜性使得這些口碑甚好的政策并未取得預期效果。究其原因，這是與現代化市場經濟不相符的經濟體制和政治體制引起的。

鄉村城市化必然伴隨著耕地規模的減少。地方政府部門（主要是鄉鎮兩級）和基層民主自治組織（村民委員會）大量征用農民土地租給投資商。應當承認，在工業化初期，當地農民確實從中收益很多，日益膨脹的工業企業部門每年給他們帶來了大量的就業崗位，與以前務農相比，無論收入還是衣食住行等方面都有了極大的改善并最終使他們的消費水平提高到一個較高檔次。

但是市場經濟的開放性使得勞動力要素可以自由流通。同時各區交通和信息狀況的改善也極大地提高了勞務要素的流動性。本地工人工資的不斷上漲使得廠商把目光投向了廉價且豐富的中西部勞動力市場。大量廉價的中西部勞動力（尤以河南、四川兩省最多）擁入東部地區。在何家村周圍地區的企業中，外地農民工已占到當地3/5的勞務市場份額，使得東部低端勞務市場接近完全競爭狀態。在競爭中，勞動力再生成本相對較高的本地農民工自然敗下陣來。根據經濟學常識，人的消費水平一旦提高，因收入下降想使它回到原來的水平是很難的。在本地農民工覺得廠商支付的工資不足以彌補勞動力再生成本時，他們寧肯不工作而加入自愿失業群體。而此時城鎮化的發展早已從實際上剝奪了他們種地的權利。沒有固定收入，只有可能靠儲蓄來維持生計。入不敷出的生活使他們缺乏消費信心、生活信心。

近幾年隨著農村教育事業的普及和發展，農民對知識的渴望與追求與日俱增。城鎮邊緣農村地區40-50歲“三無農民”的子女因此也大多處于學習階段（即使已退學，也面臨著成婚），而且是處于相對于家庭收入來說學費昂貴的高中和大學階段。教育支出占據了這部分家庭的大半收入，成為40-50歲“三無農民”困境形成的主要原因之一。另外40-50歲的“三無農民”大多“上有老下有小”在子女開支龐大大同時，其父母也因高齡（多數介于70-80歲之間）而處于疾病高發期，偶發性的小病和長期性的頑疾需要以巨大的家庭開支作為代價。某些情況下，這部分開支甚至會耗盡一個家庭的大部甚至是全部的積蓄。而且老人的護理和保健費用也是一筆不小的開支。同時40-50歲的“三無農民”本身也因“更年”等原因處于疾病多發期，這進一步增加了家庭的醫療開支，加劇了農民自身的困境。

上述原因加上滯緩的社會保障體系建設共同成為40-50歲“三無農民”困境形成的主要原因。近些年來，由于國家對鄉鎮企業和“啃地族”的政策鼓勵和財政支持（如對于鄉鎮企業的稅收優惠、減免農業稅等），農村中的“打工仔”“個體戶”和“啃地族”的收入無論規模還是增速都近乎飆升，對于他們的幫助已在新農村建設中已取得階段性的勝利。只有40-50歲的“三無農民”其處境并未同農村現狀的改善而同步改善。因此盡管這部分階層的農民在整個農村社會中所占比重并不大（大約10%），但從農村的人口結構和收入結構來看，其狀況的改善直接關系著東部發達省份社會主義新農村的建設和全面小康社會的實現。

三、40-50歲“三無農民”走出困境的建設性措施

（一）引入市場機制，推行基層政府機構和民主自治組織（村委會）體制創新

東部城鎮邊緣農村地區由于集體土地已大部分租給廠商，基層政權機構和村民委員會原由的組織農業生產的經濟職能已基本消失。土地——這一聯系村民與“父母官”的紐帶已被斬斷，尤其在農村，村民與村委整年不見面已是常事。因此必須首先改變這一與現行經濟運營方式不相符的基層民主組織體制。在經濟、社會互補性很大的緊鄰村莊實行村村合并，精簡機構和干部隊伍，實行“小政府大服務”的管理體制。這樣可大大節省分別由財政和農民的錢支撐的基層政府官員和鄉村“父母官”的工資和辦公經費，而這部分節省下來的費用可以在改善農民狀況中大有作為。其次必須改變村委選舉制度，將市場的競爭機制引入干部的選拔中。通過類似于公務員考試形式的公開考試、公平競爭來實現村委的組建。嚴格禁止成員從事第二職業以促進其業務素質和業務水平的提高，防止村委以集體利益換取私利。再次必須推廣“電子村務”來提高精簡后的村委工作效率，通過聯機協作與電子數據處理，及時準確地了解村民職業、收入、子女學習等變動境況，以做到對癥下藥，對口幫援。

（二）建立完善的農村個稅征收與監督機制

城鎮化發展當中的鄉村地區人與人、戶與戶之間收入差距已相當大了，并且呈繼續擴大的趨勢。農村中的收入兩極分化現象已相當嚴重，高收入階層已經占相當比重。但這部分人群卻在“農民”二字的庇護下享受者本不應享有的眾多國家優惠措施，成為新農村建設中名副其實的“偷渡者”。由于稅務機關很難對這部分人群的收入水平做出明確界定，對其個稅征收工作很難。這既不利于國家財政收入的增加，又進一步加劇了農村收入差距。

因此，建立完備的農村個稅征管體系是勢在必行的選擇，這就需要銀行部門與稅務機關的通力協作，打破農民個人收入信息的不對稱性。在不損害這部分群體的勞動積極性的前提下適當征收一定金額的稅金用以補助40-50歲之間的“三無農民”，盡量實現社會公平。

（三）設立“三無農民”基本生活保障、養老保險和再就業引導專項基金

首先指出該項基金主要由國家財政撥款、集體土地地租所得和農村個稅稅金構成在專門人員的籌資和分配過程中，必須將其主要用于如下方面：農村養老保險（重中之重）、提高無地農民失地補償（何家村目前無地農民失地補償僅為600元/人*年）、開發社區就業崗位。

40-50歲之間的“三無農民”許多靠為數不多的積蓄來應付失業失地后的巨大日常開支，因此幾年下來，在不多的積蓄減少或耗盡的情況下，其子女又因剛剛就業而收入較低不足以應付家庭開支，這就導致其養老問題日益嚴峻起來。因此，想增加這部分人群目前的生活信心，就必須解決其后顧之憂——養老問題。該項保險金可由村民承擔小部分（應從失地補償金中扣除，盡量避免直接向農民收?。瑫r必須指出該項保險金必須交由商業金融機構而非政府部門，以提高基金的收益率，實現保值增值。

在直接“輸血”的同時，為克服“三無農民”的惰性心理和坐吃補償金現象，有必要提高他們的“造血”能力。開發社區就業崗位。因此政府部門和村委會應撥?？钣糜陂_發當地第三產業以增加本地人口就業率。如在距工廠和外地農民工近的地區開設地方小吃、特色餐館、小商品、廉價商品店等，距市中心近的便利條件又可以開發家政服務和送水、送奶等小服務。這些行業成本低，資金周轉快，在吸收就業方面有很大優勢。

（四）建立無地農民子女上學專項補助基金

盡管中國對九年義務教育全部免除學雜費，但40-50歲之間“三無農民”的子女大多處于相對于家庭收入來說學費昂貴（這在上述的調查表中可直觀的看到）的高中和大學非義務教育階段，所以這部分階層的農民并不能從國家的教育優惠政策中真正得到實惠。這就使得基層政府和當地村委有必要進行財力支援。當地村委可通過電子村務系統了解該村“三無農民”子女所處的學習階段，并根據這部分學生子女的學習成績給予不定額援助。這樣既可以緩解農民負擔又可促進當地教育事業的發展，其深遠的戰略意義將不可小覷。

（五）上級政府在銀行開設專門賬戶用于存取農村集體土地地租所得

該項措施主要用于防止村委會隨意截留、侵占、挪用農村集體土地地租所得來謀取私利，打破被租集體土地收益分配在管理和使用上的不透明、不公開和缺乏監督現象，從根源上杜絕干部的腐化與墮落。同時也有利于上級政府對基層組織工作的監督與考核，更有利于實現地租的保值增值。

全面小康社會與社會主義和諧社會的實現與否，農村工作首當其沖，而農村工作的重中之重在于改善收入增長趨緩甚至負增長的城鎮邊緣農村地區“三無農民”的生活境況。從長遠角度來看，這攸關整個中華民族的前途與命運。政府部門和基層群眾組織從制度創新出發，科學統籌，民主管理。真正做到權為民所用，情為民所系，益為民所謀。從根源上確保40-50歲“三無農民”切身利益的實現。使其真正從社會主義建設的大潮中感受到經濟騰飛帶來的“溫暖”

（作者單位：山東大學威海分校商學院）