我國實行城鄉一體化養老保險制度的可行性分析

武建新

[摘 要]目前,在我國城鄉經濟發展的不平衡,人口比例的失調,管理技術的落后等因素仍然制約著城鄉一體化養老保險制度的建立。因此,應當根據我國國情,在財政收入穩健增長,養老觀念改變等有利因素的推動下,預先建立統一的農村養老保險制度。通過完善養老保險金的管理監督機制,打破城鄉居民的身份,提高統籌層次等措施克服障礙性因素,逐步實現城鄉一體化的養老保險制度。

[關鍵詞]城鄉一體化 農村養老 養老保險 城鄉二元結構

隨著老齡化時代的到來,我國的養老保障問題已日漸突出,尤其是農村的養老保障問題,變得更為緊迫。就全國目前的情況來看,我國還有大部分地區缺乏農村養老保障制度,只有少數地區根據采取了新型農村養老制度,全國只有北京于2009年1月1日起開始實施城鄉一體化的養老保險制度。這一狀況嚴重地影響了我國社會保障事業的發展,影響了和諧社會的建設。如何解決農民的養老保障問題,如何打破城鄉二元的社會養老結構,關鍵的一點就是要建立一套適應城鄉發展需要的養老保險制度體系。

一、我國城鄉養老保險的發展現狀及存在的問題

目前,就我國城鎮而言,與農村相比已經建立起適用城鎮各類企業職工和個體勞動者的養老保險制度。其采用社會統籌與個人賬戶相結合的方式,規定由企業和個人共同繳費,而個人負擔僅占其工資總額的8%,個人負擔較輕。可見,城鎮養老保險制度在一定程度上滿足城鎮居民的養老需求。然而,要解決我國城鄉養老保險存在的問題,這是遠遠不夠的。在我國60歲以上老人占全國總人數的12%,其中鄉村老年人占到2/3,這說明要解決我國的養老問題關鍵是解決我國農村的養老問題。相比較城市而言,我國農村目前主要采取的是家庭自我養老的方式,以集體養老作為補充方式。其中,集體方式主要是針對無依無靠、無生活來源、無勞動能力的“三無”老人,由村集體供應其基本生活。雖然我國于2003年以后開始進入建立新型養老保險制度的試點探索階段,將于2020年實現新型農村養老制度的全面覆蓋。但就目前的實施狀況來看,已經實施新型農村的養老保險制度的地區,也只是處于較低的保障水平,覆蓋面狹窄,并不能滿足農村對養老保障的客觀要求。可見,我國城鄉養老保險還存在著基本模式不統一,改革的進度不一致,致使大多數人員還不能享受養老保障,同時,還影響了城鄉勞動力的合理流動等問題。

在人口老齡化趨勢不斷加劇的今天,這種發展不均衡的養老體系已經不能有效的發揮作用,我們必須尋求一條適合當今社會養老需求的養老道路。

二、實行城鄉一體化養老保險制度的可行性分析

(一)實行城鄉一體化養老保險制度的阻礙因素

(1)城鄉經濟發展水平的不平衡。由于城鄉經濟發展水平的差異造成城鄉居民的收入水平差距不斷的加大,致使占我國人口大多數的農村居民成為我國的低收入階層。較低的收入水平嚴重地影響了農民的繳費能力和生活水平,使得農村養老保險制度的構建缺乏牢固的經濟基礎,這就必然使政府部門優先完善對城鎮養老保險制度建立,而對建立農村養老保險制度的建立則置于較后的位置。同時,由于城鄉居民的收入存在較大的差距,使得他們處于不同的繳納養老保險費的繳費水平,如果采用一體化,必然導致城鄉間出現利益矛盾的出現,不利于和諧社會的建設。

(2)城鄉人口比例失調。從08年發布的人口統計數據來看,目前我過農村人口占全國總人口的54.3%。隨著農業技術的不斷發展,農村所需勞動力日益減少,然而由于我國體制的不健全有嚴重影響了農村人口的城市化,這必然導致農村隱性失業現象的出現,使農民的收入下降。

(3)我國養老保險體制的不健全。目前,我國的養老保險制度主要分為城鎮養老保險和農村養老保險,它們之間是相互獨立的,形成了城鄉二元分割的狀態。在城鎮已經形成了相對完善的城鎮養老保障制度,而在農村還存在著養老保障制度多樣化,養老保障水平的多層次性等問題,并且大多數地區的農村還未建立養老保障制度。可見,在我國農村還沒有形成基本的養老保障構架,為我國建立城鄉一體化的養老保險體系帶來了困難。由于城鎮與鄉村的養老保險體制的嚴重不一致性,保障水平之間的巨大差異,致使城鄉養老保險制度之間接軌比較困難,從而導致養老保險制度的城鄉一體化難以實現。

(4)管理技術落后。目前,我國存在農民進城務工的巨大潮流,農民工在流動人口中占有重要的比例,由于農民工的收入和工作場所的不穩定,這就需要我們建立起一套適合流動人口的養老保險體制,采用現代化的技術來適應人口的流動性。但是我國至今還沒有統一的業務操作平臺,國家還沒有建立起統一的養老保險賬戶,各地沒有實現社保機構的網絡資源共享,各地社保機構之間缺乏溝通。這些因素的存在在一定程度上個參保者帶來的不必要的麻煩,同時也阻礙了城鄉養老保障一體化的實現。

(二)實現城鄉一體化養老保險制度的有利因素

(1)中央財政收入的穩健增長。財政收入是實現城鄉養老保險一體化的物質基礎。近幾年來,我國的財政收入一直保持穩定的增長速度,財政經濟實力不斷地增強,08年我國的財政收入突破6萬億增長19.5%,較高的財政收入表明我國在為社會保障體系建設方面可以投入大量的資金。在構建城鄉養老保險一體化中,國家可以加大對農民的補貼,增加對社會統籌賬戶的投入,推動我國城鄉養老保障一體化制度的建立與發展。

(2)北京養老保障城鄉一體化模式的可行性參考。在我國一些發達地區已經準備開始實行城鄉一體化的養老保險制度。北京將于今年4月1日起,實行《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》,該細則明確規定了城鄉居民參加養老保險的繳費標準、險待遇、取條件、領取方法、保險轉移等,為我國個省和地區實現城鄉養老保障一體化提供了參考標準。有利于我國各地區建立適合本地區的城鄉一體化的養老保險制度,最終實現全國的城鄉一體化的養老保險制度。

(3)我國目前的土地政策推動了城鄉一體化養老保險制度的實現。隨著經濟不斷的發展,土地保障功能的日益弱化,農民目前的生活和養老保障越來越來依靠于農作物生產之外的收入來源。目前,我國的大多數地區都相繼出臺了加快土地流轉,發展效益農業的政策,這在一定程度上加劇了土地保障功能的弱化。但是也為農民帶來了新的收入來源,更多的農民可以向工商業轉移,使農民的收入多元化,在一定程度上提高了農民的收入,為實現社會養老保障體系的城鄉一體化提供了可能。

(4)農村養老觀念的轉變。在過去,農村養老的主要方式是家庭養老,“養兒防老”一直是農村地區的主流思想。在市場經濟日益發展的今天,越來越多的農民則希望自身養老。另外,在我國的農村地區依然存在著拒絕贍養老人的現象,這有進一步加劇了老年人希望將養老的經濟權掌握在自己手里的渴望。這也在一定程度上推動了城鄉一體化的發展。

三、實施城鄉養老一體化的路徑選擇

從上述分析可以看出,我國目前實現養老險制度的城鄉一體化還存在一定的困難,但也存在一定地有利因素,結合我國目前農村人口對養老保障的迫切需求,我國應盡快建立城鄉一體化的養老保險制度,以滿足老齡化社會的需要。具體的實施方案應分兩步。

首先,建立全國統一的新型農村養老保險制度。目前,我國還沒有建立一套完備的農村養老保險制度,各地區所實施的農村養老保險制度不一致,有些地區的農民甚至享受不到農村養老保障。因此,我過目前要盡快建立多形式,多層次的農村養老保險,建立一套適合農村養老保險發展的法律制度,以法律的形式規范農村養老保險制度的運行過程,確立其原則,性質和組織形式。

第二步是在農村養老保障體系較為成熟的時候,建立城鄉一體化的養老保障制度。通過建立新型農村養老保險制度最終的目的是為了建立全國統一的養老險制度,使全社會人民最終能夠達到“老有所養,老有所依”。因此要建立城鄉一體化的養老保險制度,具體模式可以采取,以基本養老保險為主,補充養老險和附加養老保險為輔。基本養老保險主要的參保人是城鄉所有居民,其所需資金通過個人和國家來負擔;補充養老保險主要是針對企事業單位的職工,公務員,農民工等在職人員,其所需資金由所在單位和個人繳納;附加養老保險主要是通過商業保險的形式滿足人們的養老需求,其采取完全自愿的原則。

要建立這種模式的城鄉一體化養老保險制度,必須具備以下條件:

(一)做實個人賬戶,實現社會保障的費改稅。我過目前財政收入的主要形式是稅收、國有資產變現、發行國庫券和福利彩票等,而其中稅收是最穩定的形式。要保證基本養老正常發放必須做實個人賬戶,實現財政的穩定收入。做實個人賬戶可以解決社會保障資金的緊缺問題,稅收可以保證財政收入的穩定性,通過將養老保險費改為養老保險稅有利于穩定養老保險金的收入來源,也有利于養老保險金的管理。

(二)完善監督制約機制的建設。要實現全國城鄉養老保險一體化,必須加強法制建設,建立統一的《全國城鄉養老保險法》,通過法律的約束力,保證城鄉養老保障制度的順利執行,這是實現城鄉養老保險制度改革的依據。只有將養老保險制度以法律的形式體現出來,才能保證改革后的養老保障制度有法可依,才能促進其規范的實施,才能最終達到實施效果。

(三)打破居民的身份限制,建立養老保險全國統一的社會保障號碼。目前制約我過實現城鄉一體化的養老保險制度的一個主要障礙就是城鄉分割的居民身份,這種狀態限制了農村勞動力的流動,限制了農民的收入來源,限制的農民工的享受養老保障權利。因此,應當打破這種分割的居民身份,通過建立全國統一的社會保障號碼,實現城鄉居民的養老保險金的繳納與發放,可以以身份證號碼做為個人的社會保障號碼,這樣就避免了人們由于更換工作致使養老保險中斷的現象。

(四)提高養老保險金的統籌層次。低層次的社會保障資金統籌必然會阻礙城鄉養老保障一體化實現的進程。低層次的統籌必然導致地方和中央的責任相互混淆,導致地方本位主義的產生,導致基金抵御風險的能力降低,限制了勞動力的合理流動,這一切因素都不利于城鄉養老保障一體化的實現。只有提高養老保險的統籌層次,才能推動城鄉一體化的養老保險制度的實現和發展。

四、結論

建立適合我國發展的城鄉一體化養老保險制度,是我國應對老齡化社會,完善社會養老保障體系的最終目標。但這是一個漫長的過程,還需要我們不斷克服阻礙因素,構建促進養老保險城鄉一體化建設發展的條件根據我國的實際情況,分步進行。

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