事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷及政策建議

[摘 要]本文基于COSO內(nèi)部控制框架,對(duì)我國事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行分析,指出事業(yè)單位在控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)控等方面存在的主要問題,并有針對(duì)性地提出事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位 內(nèi)部控制 COSO框架

作者簡介:施軍,1969年10月生。男,福建廈門人,中國(廈門)國際投資促進(jìn)中心綜合處處長助理。

引言

伴隨著《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的出臺(tái)以及相關(guān)的應(yīng)用指引、評(píng)價(jià)指引和審計(jì)指引的呼之欲出,在各類企業(yè),目前已經(jīng)積極開展了建設(shè)和實(shí)施內(nèi)部控制的工作。但是,對(duì)于國內(nèi)龐大的事業(yè)單位群體,卻沒有一個(gè)權(quán)威的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn),對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)注是一個(gè)不能回避的問題。

事業(yè)單位在我國數(shù)量多、就業(yè)人數(shù)多、資產(chǎn)大、問題不少。1995-2003年的8年間,國家自然科學(xué)基金委出納卞中利用基金委掌管的科學(xué)研究專項(xiàng)資金撥款權(quán),采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進(jìn)賬單和退匯重?fù)?、編造銀行對(duì)賬單等手段貪污、挪用公款人民幣2億余元,給國家造成了重大損失。上海某研究所工資核算員黃寅利用該所工資發(fā)放中款項(xiàng)的支付無需收款人簽字的漏洞,篡改工資數(shù)據(jù),采用虛設(shè)人員、多記工資的辦法,將企業(yè)資產(chǎn)占為已有。在2002年后的2年時(shí)間里,黃某先后30余次利用該方法將225萬余元的公款劃入自己的腰包。2009年10月10日,百年學(xué)府武漢大學(xué)近日發(fā)生“大地震”。該校常務(wù)副校長陳昭方、黨委常務(wù)副書記龍小樂,因涉嫌在基建工程中鉅額受賄被捕。該案震驚我國教育界,牽涉多人,至今余波未了。

由以上案例可以得出:我國事業(yè)單位目前還存在比較嚴(yán)重的問題,這里面既有體制方面的因素,也有管理不到位的因素等,但歸根結(jié)底是事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題。筆者擬借鑒COSO委員會(huì)于1992年9月提出的《內(nèi)部控制整體框架》即COSO內(nèi)部控制框架,對(duì)我國事業(yè)單位目前內(nèi)部控制狀況進(jìn)行分析,并有針對(duì)性地提出政策建議。

一、我國事業(yè)單位目前內(nèi)部控制狀況分析

(一)控制內(nèi)部環(huán)境分析:內(nèi)部環(huán)境是指影響、制約內(nèi)部控制制度建立與執(zhí)行的各種內(nèi)部因素的總稱,是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱

很長一段時(shí)期以來,大部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)由于對(duì)其自身單位的內(nèi)部控制制度存在認(rèn)識(shí)上的偏差,導(dǎo)致普遍存在著內(nèi)控制度不夠健全,業(yè)務(wù)不夠規(guī)范等問題;有些事業(yè)單位雖然形式上建立了內(nèi)部控制制度,但是束之高閣,實(shí)質(zhì)上并不加以認(rèn)真執(zhí)行,其建立的目的僅僅是為了應(yīng)付檢查,走過場、走形式。

2.財(cái)務(wù)管理制度不健全

事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作仍較為薄弱,還需進(jìn)一步強(qiáng)化。有的單位沒有單獨(dú)制定內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度,管理的隨意性較大。更多的單位內(nèi)部財(cái)務(wù)制度陳舊,與公司實(shí)際情況不匹配。或缺乏明確的崗位責(zé)任制度,財(cái)務(wù)人員對(duì)于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳,由于職權(quán)不明確、責(zé)任不清楚和程序不規(guī)范,造成會(huì)計(jì)工作秩序混亂和財(cái)務(wù)管理失控。

3.會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平不高

人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素,內(nèi)部控制工作也同樣如此。內(nèi)控制度的制訂和執(zhí)行都離不開人,尤其需要高素質(zhì)的專業(yè)財(cái)務(wù)人員?，F(xiàn)階段,事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算較為簡單,財(cái)務(wù)管理的地位難以充分體現(xiàn),許多單位對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平要求不高,甚至有的單位財(cái)務(wù)人員由其他人員兼任,財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)水平較低,導(dǎo)致內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析:風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指及時(shí)識(shí)別、科學(xué)分析影響組織戰(zhàn)略和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定因素并采取應(yīng)對(duì)策略的過程,是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

1.貨幣資金風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱

貨幣資金貫穿于事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全部過程,貨幣資金流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)決定其是高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn),極易被侵占、貪污、挪用;資本性支出缺乏企業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)和效益意識(shí),盲目擴(kuò)大資本購置等等,給事業(yè)單位貨幣資金帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系尚不完善

不同類型事業(yè)單位參與市場經(jīng)濟(jì)行為的程度不同,因此,其抵御風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)、能力和程度也不盡相同。但由于事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺位,關(guān)于不同類型事業(yè)單位控制和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度缺失非常嚴(yán)重,從國家和事業(yè)單位層面上看,還沒有建立全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急、報(bào)告、問責(zé)等完整的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系。

(三)控制活動(dòng)分析:控制措施是指根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略所采取的確保企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的方法和手段,是實(shí)施內(nèi)部控制的具體方式和載體。

1.預(yù)算資金支出進(jìn)度與事業(yè)開展進(jìn)度、項(xiàng)目進(jìn)程難以保持一致

事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)人員的重視程度普遍不高,多數(shù)單位財(cái)務(wù)人員在專項(xiàng)資金的管理中只是承擔(dān)了會(huì)計(jì)核算和資金支付等簡單的服務(wù)性工作,對(duì)具體的業(yè)務(wù)和決策了解的并不多,使財(cái)務(wù)人員對(duì)各活動(dòng)的事前和事中的輔助控制作用沒有體現(xiàn)出來。

2.固定資產(chǎn)購置過程中的管理和約束機(jī)制不健全

固定資產(chǎn)購置缺乏前瞻性,規(guī)避政府集中采購和違規(guī)采購現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,由于當(dāng)前政府采購管理制度尚不完備,導(dǎo)致人為因素過多,影響采購客觀性和經(jīng)濟(jì)效益性。對(duì)固定資產(chǎn)采購的經(jīng)濟(jì)效益認(rèn)識(shí)不足,忽視客觀需要、財(cái)力狀況,沒有按照合理、節(jié)約、有效的原則購置固定資產(chǎn)。不嚴(yán)格執(zhí)行政府集中采購制度,一些單位采取“化整為零”分解采購規(guī)模,刻意規(guī)避政府采購現(xiàn)象等。

3.會(huì)計(jì)核算流程不規(guī)范不合理

部分事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算流程長期以來存在著不規(guī)范不合理的狀況,并且一直未能得到有效解決。例如在原始憑證的審核不夠嚴(yán)格和規(guī)范,對(duì)那些發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)、沒有領(lǐng)導(dǎo)簽字、的原始憑證不加以盤問及追究,使得這些在內(nèi)容上填寫不全的原始憑證照樣可以“蒙混過關(guān)”。

(四)信息和溝通分析:信息和溝通是指及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與企業(yè)經(jīng)營管理相關(guān)的各種信息,并使這些信息以適當(dāng)?shù)姆绞皆诮M織有關(guān)層級(jí)之間進(jìn)行及時(shí)傳遞、有效溝通和正確應(yīng)用的過程,是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。

1.專項(xiàng)資金使用情況缺乏溝通

現(xiàn)有許多專項(xiàng)資金的管理部門并不是資金的使用部門,其專項(xiàng)資金往往由上級(jí)單位申請之后,便根據(jù)業(yè)務(wù)需要撥付倒下級(jí)單位,上級(jí)單位無論是賬務(wù)核算上還是資金管理上都不能真正地反映資金使用狀況,而下級(jí)單位又不能及時(shí)將這些反饋給上級(jí)單位,由于信息交流不暢,致使項(xiàng)目實(shí)施過程哪些地方急需資金,需要多少資金,很多單位都不能及時(shí)跟蹤掌握,容易造成資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度不一致,人為造成上級(jí)單位專項(xiàng)資金滯留,而下級(jí)單位等待資金的局面,導(dǎo)致項(xiàng)目資金跟不上項(xiàng)目進(jìn)度展,影響了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.事業(yè)單位內(nèi)部信息溝通不暢

事業(yè)單位的管理活動(dòng)大多政策性強(qiáng),如果信息收集不及時(shí)、不準(zhǔn)確,其管理活動(dòng)必然偏離預(yù)期的目標(biāo)。許多單位沒有在領(lǐng)導(dǎo)層、管理層及職工間建立起信息溝通的平臺(tái),單位職工的好的工作建議及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)很難在單位內(nèi)部進(jìn)行及時(shí)傳遞。內(nèi)部、外部的信息難以共享,導(dǎo)致工作效率低下。

(五)監(jiān)控分析:監(jiān)控是指組織對(duì)其內(nèi)部控制制度的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)估,形成書面報(bào)告并作出相應(yīng)處理的過程,是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。

1.對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作支持和配合不夠

當(dāng)前,我國事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱,內(nèi)部審計(jì)的積極性不高。事業(yè)單位其他部門對(duì)單位內(nèi)部審計(jì)部門所提供的各種管理、服務(wù)有一定的誤解,甚至把單位內(nèi)部審計(jì)部門看當(dāng)成給自己挑毛病、找麻煩的部門,心理上排斥單位的內(nèi)部審計(jì),存在不配合甚至抵制內(nèi)部審計(jì)的情況,導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)不能有效地發(fā)揮作用。

2.資金支出缺乏有效的控制和監(jiān)督手段

首先,各項(xiàng)資金的支出沒有有效的控制和監(jiān)督手段。各項(xiàng)費(fèi)用基本上是實(shí)報(bào)實(shí)銷,經(jīng)辦人員沒有控制意識(shí),這在預(yù)算不夠細(xì)化的情況下就很可能導(dǎo)致“合法浪費(fèi)”的現(xiàn)象。同時(shí)財(cái)政監(jiān)督力度小,自機(jī)構(gòu)改革后就沒有專門監(jiān)督檢查部門,外部監(jiān)督體系又沒有形成,使得事業(yè)單位挪用專項(xiàng)資金比較容易,而且沒有后顧之憂。例如,事業(yè)經(jīng)費(fèi)超支,期末紅字掛賬,擠占專項(xiàng)資金;預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)超支,年終沖轉(zhuǎn)專項(xiàng)撥款;以發(fā)展事業(yè)為由,獲取上級(jí)專項(xiàng)撥款,用于彌補(bǔ)正常經(jīng)費(fèi)不足。有些單位還存在公款私存或私設(shè)小金庫等情況。

二、針對(duì)我國事業(yè)單位目前內(nèi)部控制狀況政策性建議

(一)加強(qiáng)控制環(huán)境建設(shè),營造良好的內(nèi)控氛圍

首先,應(yīng)加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)。單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位,內(nèi)部控制的成敗取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)。為此,各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門,分期分批和分類型地對(duì)各行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦內(nèi)部控制知識(shí)的培訓(xùn)班,使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上,提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí),培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。從而改變單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的隨意性,由“人治”化逐步走向法律化、制度化。其次,按照權(quán)責(zé)明確的原則設(shè)置單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、建立健全內(nèi)審機(jī)制、關(guān)鍵崗位職工實(shí)行定期輪崗、加強(qiáng)職工的文化教育,培養(yǎng)高尚的道德觀、價(jià)值觀,全面營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

(二)建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)控制到最低程度的管理目標(biāo),還必須建立有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度。一旦無法預(yù)計(jì)和無法控制的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí),可以按照緊急預(yù)案,將風(fēng)險(xiǎn)程度控制到最低,將損失降低到最小。要制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案,對(duì)各種可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī),分別制定不同類型、不同級(jí)別、不同程度的應(yīng)急實(shí)施方案,并盡可能使方案具體化、可操作化。要建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急保障基金,預(yù)留充足的風(fēng)險(xiǎn)資金,來防御和化解風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。最后,還要建立通暢的法律咨詢機(jī)制,選擇國內(nèi)外知名法律代理機(jī)構(gòu),依法保護(hù)本單位的合法權(quán)益。

(三)改進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)

首先,建立嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)清理制度,改善事業(yè)單位的經(jīng)營管理,建立資產(chǎn)管理工作責(zé)任制,明確單位負(fù)責(zé)人為資產(chǎn)管理工作首要責(zé)任人,確保財(cái)產(chǎn)安全完整。其次,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算不相容職務(wù)的分離,防止出現(xiàn)一個(gè)人就能決定項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)并執(zhí)行該項(xiàng)目預(yù)算。最后,事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范,建立和完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范財(cái)務(wù)處理、報(bào)表編制和核算方法,保證會(huì)計(jì)工作依法有序進(jìn)行,確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)有效。

(四)加強(qiáng)上下級(jí)之間溝通協(xié)調(diào)

首先,對(duì)單位的職工進(jìn)行文化整合。單位的員工來自社會(huì)各個(gè)層次,文化背景各有不同,單位要求職工認(rèn)同單位的價(jià)值觀,建立共同的企業(yè)文化營造一種和諧寬容、積極進(jìn)取的氛圍。其次,上下級(jí)之間建立平等的雙向溝通機(jī)制。有助于解決抱怨、促進(jìn)理解,而真誠的面對(duì)面的非正式溝通能夠激發(fā)人的創(chuàng)造性;最后,同級(jí)之間溝通能夠相互信任增進(jìn)友誼,不同部門之間溝通能夠增加相互了解,使各項(xiàng)工作配合默契、順利 完成、有利于提高工作效率。

(五)完善監(jiān)控問責(zé)制度

首先,明確責(zé)任主體。應(yīng)當(dāng)明確單位負(fù)責(zé)人為單位問責(zé)的第一責(zé)任人,出現(xiàn)問題時(shí),應(yīng)嚴(yán)格按照制度對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理;其次,加強(qiáng)內(nèi)審工作,完善預(yù)算監(jiān)督控制體制。事業(yè)單位不僅要重視預(yù)算的執(zhí)行,更要對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率效果進(jìn)行評(píng)價(jià),發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)控機(jī)制,保障預(yù)算的順利執(zhí)行。

結(jié)論

綜上所述,事業(yè)單位內(nèi)部控制需要利用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來對(duì)其進(jìn)行探討、研究和實(shí)踐。根據(jù)事業(yè)單位實(shí)際,根據(jù)內(nèi)控五要素框架,設(shè)計(jì)出一套符合事業(yè)單位實(shí)際,科學(xué)、有效的內(nèi)部控制制度,逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制體系,使內(nèi)部控制起到應(yīng)有的作用。

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