獨立學院：公辦高校與民間資本聯姻的結晶

樊明武

何謂獨立學院？教育部2008年2月頒布的《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱“26號令”）中為其定義：“獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。”并規定了其性質：“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業。”

換言之，獨立學院就是公辦高校和民間資本合作舉辦的、實施本科以上學歷教育的高校，屬于民辦高等教育的一部分。獨立學院從開始萌芽，再到迅猛擴張，直至如今的穩定發展，大概經歷了萌芽期、擴張期、規范期三個階段。

獨立學院：“民間資本下的擴張神話”

關于獨立學院的起源，學界有幾種看法：1.獨立學院發源于1993年至1995年的一些公立高校內部以民辦機制運行的二級學院；2.1998年產生于江蘇；3.1999年產生于浙江大學城市學院；4.1992年產生于天津師范大學國際女子學院。

不難看出，以上觀點交集之處，即均認為獨立學院萌芽于20世紀90年代公立高等學校內部以民辦機制運行的二級學院。這是有其特殊社會背景的。20世紀90年代，我國的經濟體制開始由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，這種轉軌對社會帶來的影響是全面性的和根本性的。在一些高等教育資源短缺、人民群眾接受優質高等教育愿望強烈的地方，高等教育供需矛盾逐漸顯現。于是，一些公立高等學校開始以民辦機制創辦二級學院，這便是獨立學院的前身。

1999年，第三次全國教育工作會議作出了“進一步擴大高等教育規模”的決策，使我國高等教育迅速由精英教育階段邁入大眾化教育階段。一些公辦高校開始大規模擴招。但是，由于受辦學條件、辦學思想、管理機制以及政府經費投入的制約，公辦高校出現了既想保持“精英教育”的品牌和質量聲譽，又想利用“大眾教育”機會解決高等教育政府投入不足的矛盾。

與此同時，民辦高等教育由于質量和規模的局限、社會觀念的影響等，并沒有太大的發展機會。而國家若從“零”開始辦一所本科院校，周期又太長，遠水解不了近渴。

獨立學院應運而生。部分省、市依托現有優質高等教育資源，利用閑置的民間資本，舉辦了一批以民辦機制為運作模式的獨立學院。之后，獨立學院便如雨后春筍，以平均每年增加70所的速度迅猛發展。據有關部門統計，截至2003年，獨立學院數量已激增至360所。直到此時，獨立學院也還不叫“獨立學院”，人們一般稱呼它為“新制二級學院”。眾所周知，所有大學的下屬學院都屬于二級學院，而以民辦機制為運作模式的獨立學院在政府態度尚不明朗的情況下，用這樣一個含糊的名字來保護自己。

獨立學院在短短數年內的迅猛發展，為推動我國高等教育事業的發展、高等教育大眾化的實現以及高等教育辦學資源的優化等作出了重要貢獻。獨立學院之所以有如此強大的生命力，關鍵是其直面我國高等教育迅速擴張中的兩大核心要素質量與投入。教育部教育發展與研究中心撰寫調研報告稱，獨立學院的投資由社會力量實現，質量由條件比較好的公立大學監控，教學和管理由一批經驗豐富的教師和管理人員負責，如果發展得好，將會使民辦高等教育整體產生質的飛躍。

然而，沒有規矩不成方圓。無拘無束的獨立學院在發展過程中，“校中校”“變相雙軌制”等問題不期而至。

首次規范：“8號文件”為獨立學院正名

2003年年初，教育部不再保持沉默，“如果再不及時加以規范，就會出問題了”。（教育部原副部長張保慶語）在總結各地發展“新制二級學院”有益經驗的基礎上，教育部作出了規范并加強對獨立學院管理的決策，在積極支持獨立學院發展的同時，對獨立學院提出了規范管理的要求。

同年3月，教育部發布《關于規范并加強普通高等學校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱“8號文件”）。在“8號文件”中，教育部首次提出了“獨立學院”的概念，并規定了試辦獨立學院的若干原則、辦學層次、基本性質、申請和審批、舉辦地點、辦學條件和質量、專業設置、財產及其處置、領導關系等。以該文件為標志，按新機制、新模式試辦的獨立學院，正式與以往按公辦機制模式舉辦的二級學院劃清了界限。

根據“8號文件”要求，教育行政管理部門按照“獨、民、優”的原則對獨立學院進行了嚴格規范。所謂“獨”，即獨立辦學、獨立發放文憑、獨立招生、獨立經營，并逐步做到獨立法人；“民”，即要運用民營機制；“優”，即必須“名校辦民校”，且一所高校只能辦一所獨立學院，盡量擴大優質高等教育資源。

規范的手段，就是教育部對全國所有獨立學院做了“先檢查清理再重新審批”的工作。在此次大檢查中發現，約40所獨立學院還沒有自己的獨立校園，近30%的獨立學院還沒有辦理法人資格證書，約40所獨立學院還沒有實現財務獨立管理。

由于種種原因，有些公辦高等學校以民辦機制運行的二級學院沒有進一步發展為獨立學院，也有些省份對新增加的一批獨立學院有所保留，持慎重態度。截至2004年6月，經教育部重新審批的獨立學院共233所，在校生規模達40萬人。當時，全國普通本科高校共有876所，其中民辦本科院校9所、獨立學院233所。

2004年，《民辦教育促進法實施條例》公布后，獨立學院被定位于“公辦學校參與舉辦民辦學校”形式在高等教育領域的表現，由于其設立與運行模式既不同于公辦，也未完全按照民辦教育的有關法律法規來規范，國家也未將獨立學院明確定性為民辦學校，這就連帶產生了獨立學院今后“何去何從”的擔憂。

2005年，教育部加緊調研，并針對獨立學院的招生工作、試辦工作、評估方案和指標體系等采取了一系列措施，以進一步規范獨立學院的發展。至此，政府大力支持獨立學院發展的政策傾向性進一步明朗，“何去何從”的擔憂轉為隱性，圍繞著“如何規范發展”的積極探索逐步占據主流。

二次規范：“26號令”為獨立學院定性

截至2007年年底，我國獨立學院的數量已增加到318所，在校生增至186.6萬人，本科生已占民辦本科教育的88.7%。獨立學院在數量和規模迅速擴大的同時，質量也在不斷提高。教育部部長周濟曾在2008年2月的公開講話中充分肯定了獨立學院的辦學成就。周濟指出，實踐證明，獨立學院發展的總方向是正確的，它的舉辦是順應高等教育發展形勢、貫徹落實《民辦教育促進法》、全面推進民辦高等教育發展的重大舉措。它通過全新的、市場的機制配置，實現公辦高校品牌與社會資金、資源的有機結合，促進了我國高等教育資源特別是優質資源迅速、有效地擴大，推動了高等教育大眾化的進程，不僅滿足了人民群眾接受高等教育的多樣化需求，為國家培養各類專業實用人才發揮了重要作用，而且豐富發展了我國高等教育的辦學模式和管理機制。

2008年2月，教育部針對獨立學院的遺留問題，在充分調研、反復征求意見的基礎上，正式發布了在我國高等教育史上具有里程碑意義的中華人民共和國教育部令（第26號）《獨立學院設置與管理辦法》。“26號令”從2008年4月1日起實施，成為我國第一個完整意義上規范獨立學院的法規性文件。

“26號令”第三條指出：“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業。”首次明確將獨立學院定性為民辦高等教育。在總則中還就獨立學院的概念、義務、權益、獎勵與扶持政策等作了明確規定，實現了與民辦教育有關法律法規的接軌。此外，“26號令”中關于獨立學院的設立、管理與監督、法律責任等內容的規定，也比較準確地體現了國家之前出臺的有關民辦教育的法律法規的精神。

“26號令”還明確規定了7項獎勵與扶持政策。其一，各級政府可設專項資金，以資助獨立學院的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。其二，各級政府可以采取資助、出租、轉讓閑置的國有資產等措施來扶持獨立學院。其三，國家鼓勵金融機構運用金融、信貸手段支持獨立學院發展。其四，獨立學院享受國家對民辦學校的稅收優惠政策。其五，新建、擴建獨立學院，政府應該按公益事業用地的有關規定予以補償。其六，獨立學院教職工在職務聘任、教齡和工齡計算等方面依法享受與公辦學校教職工同等權利。其七，獨立學院學生在升學、就業、評獎評優，以及納入國家家庭經濟困難學生資助體系等方面，與同級同類公辦高等學校學生享受同等的權利。

“26號令”為獨立學院依法享有政策規定的鼓勵、扶持政策提供了法律依據，同時也為獨立學院下達了5年規范過渡期。“26號令”明確規定，所有獨立學院必須在5年內達到考核標準，才能獲得“辦學許可證”，并逐步轉變為獨立建制的民辦普通高等學校，達不到要求的將面臨被裁并的風險。

總之，“26號令”的出臺，既消除了許多對于獨立學院不必要的恐慌，也為獨立學院今后的發展指明了方向。

未來之路：陣陣春風暖人心

那么，新形勢下，獨立學院怎樣才能健康、持續發展呢？

一是嚴格執行國家政策，規范辦學。作為一種公益性事業，舉辦獨立學院的有關普通高校和參與舉辦單位或個人要嚴格按照教育部“26號令”的要求，并結合《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》精神，明確各方責、權、利，正確處理各方關系，進一步規范辦學行為，依法治教，從嚴治教，切實維護獨立學院的安全穩定大局，為獨立學院的健康持續發展提供堅強的保障。

二是緊貼市場經濟，創新發展。隨著市場經濟體制的逐步完善，高等教育如何更好地滿足社會需求和廣大人民群眾接受教育的多樣化需求，如何更好地貼近和適應社會經濟的發展，成為兩大挑戰。只有緊貼市場經濟，不斷創新，才能取得更好的發展。

三是申辦方、投資方和承辦方的精誠合作，是辦好獨立學院的有力保障。要辦好獨立學院，必須選一個開明的投資方，緊緊依靠申辦方，同時充分發揮承辦方的主觀能動性，只有三方緊密合作，才能辦好獨立學院。在新體制、新機制、新模式的運作中，在明確申辦方、投資方和承辦方三方的責、權、利后，三方誠心、誠信合作，定能取得良好的辦學效果。

四是“獨、民、優”之路，是獨立學院的必然選擇。周濟部長指出，今后要更加突出獨立學院“獨、民、優”的原則，更加強調獨立學院要提高辦學水平和教育質量的要求，強調獨立學院在法律和制度上的獨立地位，進一步明確獨立學院的民辦屬性，促進獨立學院在運行機制和管理體制上改革創新。

五是加強內涵發展，是獨立學院進一步發展的關鍵。當獨立學院發展到一定規模時，就必須加強內涵建設。這是當前我國獨立學院發展轉型的必然要求，是高等教育發展的必然趨勢，也是民辦高等教育增強實力、實現可持續發展的最佳選擇。可持續發展，不僅要看當前，更要看長遠；不僅要看規模，更要看質量。必須堅持用先進的理念引領發展，這是辦校之策；用鮮明的特色促進發展，這是興校之計；用過硬的質量保證發展，這是立校之本；用靈活的機制把握發展，這是治校之道；用充分的財力支撐發展，這是固校之基。

總之，各獨立學院只要認真執行《民辦教育促進法》和教育部關于規范獨立學院辦學的相關管理法規，嚴格落實“26號令”，充分發揮公辦高校優質教育資源和社會資金兩方面的優勢，規范辦學行為，改善辦學條件，提高教學質量，獨立學院就一定會迸發出更加旺盛的活力，為我國高等教育發展作出新的更大貢獻。

（作者系中國工程院院士、中國獨立學院協作會理事長、江南大學太湖學院院長）責編：路 童