關于完善中國地籍管理若干建議

周建和 戴金華

摘要:地籍管理作為土地管理的核心,在土地管理中占有十分重要的地位。通過查閱大量地籍管理相關方面的書籍、文獻和資料,從土地登記、土地調查、土地統(tǒng)計和地籍檔案管理方面分析中國當前地籍管理工作的現(xiàn)狀及存在的問題,并針對具體問題,提出一些完善和改進中國地籍管理工作的建議,為中國地籍管理工作提供參考。

關鍵詞:地籍;地籍管理;建議

中圖分類號:F301.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0165-02

地籍管理是土地管理的基礎和核心,是做好一切與土地管理相關工作的前提和保障,其成功與否直接關系到一個國家和地區(qū)土地管理水平的高低,進而影響國民社會經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展、全球化、城市化和信息技術的廣泛推進,不同的使用者對地籍信息在數(shù)量和質量上都提出了更高的要求,傳統(tǒng)的地籍管理已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代使用者日益多變的需求。而中國由于受社會經(jīng)濟快速發(fā)展和人口不斷增長的雙重壓力,傳統(tǒng)的地籍管理面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn),如何進一步發(fā)展和完善地籍管理,已成為維護土地產(chǎn)權主體利益、保障土地市場健康運行和實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要因素。

1中國地籍管理中存在的問題

近年來,由于加大了對地籍管理工作的投入,使中國的地籍管理工作如土地登記、土地調查統(tǒng)計和地籍信息系統(tǒng)建設等取得了長足的進展。但由于中國現(xiàn)代地籍管理工作起步較晚,與發(fā)達國家相比,在立法、技術和管理方法等方面還存在一定的差距,從中也暴露出中國地籍管理工作中所存在的一些問題。

1.1地籍管理的法律體系尚不健全

盡管中國出臺了一些地籍管理內容方面的法律法規(guī),如《土地登記辦法》、《土地調查條例》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《農村土地分等定級規(guī)程》等,這些條例或辦法只是針對某一具體的地籍工作,并沒有一部體現(xiàn)地籍管理重要性、綜合性、全面性的地籍大法來有效地確定地籍管理的法律地位,從而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不夠高。

1.2城鄉(xiāng)土地登記存在差距

2005年末,全國國有土地使用權初始登記發(fā)證3 493萬本,集體土地所有權初始登記發(fā)證118萬本,集體土地使用權初始登記發(fā)證1.6億本,登記覆蓋率分別由2001年初的58%、16%、61%上升到85%、51%、73%,有效地保護了廣大農民的合法權益[1]。從以上數(shù)據(jù)可以看出,中國土地登記工作在“十五”期間取得了豐碩的成果,但城鄉(xiāng)間土地登記依然然存在很大差距。城市范圍內國有土地登記比較全面、規(guī)范,而農村地區(qū)相對薄弱,尤其是有關農村宅基地的土地登記信息嚴重缺乏,從而導致農村地區(qū)土地管理的法定效率不高,農民因宅基地的位置、權屬等不清發(fā)生爭議的問題屢見不鮮,從而極大地阻礙了中國農村土地管理制度的有效進行。

1.3 地籍成果缺乏共享

地籍成果應該有效地用于進行地籍管理工作,保護土地權人的合法權益,服務于全體公民,真正體現(xiàn)其使用價值。但中國當前的地籍成果主要用于房地產(chǎn)登記、地政管理、征地拆遷、土地稅費的征收、測繪、土地監(jiān)察、建筑設計管理、土地利用規(guī)劃制定和土地用途管制等,即地籍成果主要是供土地行政管理部門使用。地籍信息在土地部門實行保密管理,其他單位或個人無權得到,地籍信息的查看受到嚴格限制,根本無法實現(xiàn)共享,也就不能發(fā)揮其廣泛的經(jīng)濟適用價值。

1.4 地籍管理帶有靜態(tài)性和滯后性

地籍數(shù)據(jù)是屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,缺一不可。而中國當前的地籍管理存在圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)嚴重分離等問題。在很多縣級土地管理部門,圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分開管理,且管理方式仍然是“紙質管理”,盡管部分地區(qū)實現(xiàn)了計算機管理,但仍未真正實現(xiàn)圖形和屬性數(shù)據(jù)的一體化管理。從而導致地籍信息查詢和更新速度慢,土地登記工作經(jīng)常是在土地利用變化發(fā)生了很長一段時間后才進行,根本無法實現(xiàn)地籍信息的同步更新。

1.5地籍信息內容不全面

中國現(xiàn)行的地籍管理只是針對每一宗地的土地信息,而未記載地塊內附著物的狀況。即地籍只是對土地信息進行描述和記載,如宗地的面積、用途、權屬、四至、質量等,記載的只是土地的二維信息,并未涉及地上建筑物、構筑物等三維信息,缺乏地籍信息的空間性。此外,很多地籍管理部門的地籍管理數(shù)據(jù)庫中并沒有道路、河流、橋梁、湖泊,公園等地籍信息,或者說只是對這些土地的屬性數(shù)據(jù)的記載,沒有圖形信息的記載。

1.6 手工和半手工是地籍管理的主要方式

在很多縣級地籍管理部門的地籍管理方式仍然是傳統(tǒng)的手工和半手工管理。地籍測量采用傳統(tǒng)的皮尺丈量和手工繪圖,即使也通過計算機來進行繪圖,但仍是在皮尺丈量的基礎上進行,仍未脫離手工作業(yè)和半手工作業(yè)的狀態(tài)。其實,運用手工和半手工測量,容易產(chǎn)生速度慢、效率低、誤差大等問題,嚴重地影響了地籍信息的質量。

1.7 缺乏公眾參與

中國當前的地籍管理工作缺乏公眾參與,因為群眾地籍管理觀念和意識淡薄,尤其是農民群眾,他們對地籍管理工作知之甚少,更加不懂其重要性,加之很多縣(市)級土地管理部門對農村地籍管理工作重視程度不夠,對農村土地缺乏有效的管理,從而導致當?shù)厝罕妼ν恋氐怯浌ぷ鞯姆e極性和參與性不高,影響了中國農村地籍管理工作的順利進行。

1.8 基層地籍管理人員專業(yè)素質較差

中國基層地籍管理工作人員中,大部分不是土地管理及測繪等相關專業(yè)畢業(yè)的,他們對地籍管理的各種程序、技術和專業(yè)知識知之甚少,且很多人對計算機技術根本是一無所知。然而,隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,地籍管理的自動化要求越來越高,傳統(tǒng)的管理手段和方式面臨者嚴峻的挑戰(zhàn),而這些地籍管理人員難以適應,從而導致地籍管理的信息化建設發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計,2004年湖南省122個縣(市)共有地籍管理人員454名,其中大學本科只有90人,專科216人,專科以下148人,測繪專業(yè)43人,計算機專業(yè)33人,法律專業(yè)34人,其他344人,有相當數(shù)量的工作人員不熟悉電腦操作和相關軟件[2]。

2完善中國地籍管理的措施和建議

針對中國地籍管理工作中存在的問題,提出以下改進措施和建議。

2.1完善地籍管理制度

《地籍管理十一五規(guī)劃綱要》中明確指出,中國要建立按照“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度。據(jù)此要求,中國應該進一步完善土地登記、土地權利、土地調查統(tǒng)計等法律法規(guī),同時制定一套地籍管理大法,是中國真正擁有科學、完善的地籍管理法律體系,使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。

2.2加強教育宣傳,學習國外先進技術

為了保證中國地籍管理工作順利有效的進行,我們應該通過廣播、電視、報紙、雜志、學校和因特網(wǎng)加強地籍管理的宣傳,進一步加強群眾對地籍管理工作重要性的了解與認識,真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動性。另外,由于中國當?shù)丶芾淼闹贫取⒓夹g等還不完善,與發(fā)達國家相比還存在一定差距,因此,要從中國實際出發(fā),學習國外先進的地籍管理模式和技術手段,從而提高中國地籍管理的水平。

2.3實現(xiàn)地籍管理系統(tǒng)化、信息化和產(chǎn)業(yè)化

實現(xiàn)地籍系統(tǒng)化,就是要以擴大地籍覆蓋面為重點,加大地籍在農村地區(qū)的覆蓋范圍,全力提高地籍數(shù)據(jù)資料的全面性、準確性和科學性,實現(xiàn)地籍信息系統(tǒng)管理的城鄉(xiāng)一體化;實現(xiàn)地籍管理信息化,就是加大高新技術在地籍管理工作中的運用,如網(wǎng)絡技術、數(shù)據(jù)庫技術和3S技術等,通過網(wǎng)絡技術,可以實現(xiàn)地籍成果的共享,通過數(shù)據(jù)庫技術和3S技術建立一套“以圖管地”的地籍管理系統(tǒng),實現(xiàn)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)一體化管理,加大對地籍信息的變更監(jiān)測。推進地籍管理產(chǎn)業(yè)化,就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,強化地籍成果的商品屬性和地籍成果的資本屬性,提高地籍的社會效益和經(jīng)濟效益,發(fā)揮土地登記、土地調查代理機構等中介組織的作用,將土地登記事務性工作推向社會[3]。

2.4實現(xiàn)地籍成果的廣泛應用

除了進一步推進地籍成果在國土資源管理工作中的運用外,還要大力推進地籍成果在其它產(chǎn)業(yè)部門的運用,如消防、公安、水務、供電、環(huán)保、科研部門、高等院校、商業(yè)和工業(yè)選址和布局、公路鐵路選址等。在國土資源管理部門的運用能更好地對土地進行有效的管理,實現(xiàn)中國耕地資源的保護和土地資源的節(jié)約集約利用,緩解人地矛盾,保障國民社會經(jīng)濟發(fā)展對糧食和建設用地的需求;在其他產(chǎn)業(yè)部門的運用,可以有效地實現(xiàn)地籍成果在各部門的共享,還可以實現(xiàn)其商品化,達到良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

2.5加大地籍管理工作的人才培養(yǎng)

要真正促進中國地籍管理事業(yè)的發(fā)展,解決人才和知識問題應當是最根本、最緊迫的。應針對不同的對象,分層次、多形式地開展培訓工作,包括國土資源部門的決策者和各級領導,他們是地籍管理的核心力量;普通百姓,加強他們對地籍管理法律法規(guī)的了解,促進對地籍管理工作的支持和理解;信息領域中的技術人員,他們是地籍管理系統(tǒng)的開發(fā)者;地籍管理所涉及的不同領域的人員,如農村、城市規(guī)劃、計算機、稅務、法律、房地產(chǎn)等領域;在高等院校開設地籍管理專科、本科和研究生教育,培養(yǎng)出一批懂地籍管理的高素質、復合型的高級地籍管理人才。最后,建立和完善地籍管理資格認證、地籍管理師、注冊地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國地籍管理持續(xù)快速發(fā)展的一個重要前提。

3結語

地籍管理工作是一個地區(qū)或國家土地管理的基礎和關鍵,做好了地籍管理工作也就等于做好了土地管理,尤其當前,中國已把土地管理工作列為了國家的宏觀調控政策,因此,今后我們更應該加大對地籍管理工作的投入力度,努力使中國的地籍管理工作真正走上法制化、規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化的道路,加大地籍管理的信息化和網(wǎng)絡化程度,實現(xiàn)地籍信息更加便利、快捷的共享,從而保證中國土地管理工作有效進行。