簡論我國環境公益訴訟中檢察機關介入方式的局限性

盧　妍　鄭　艷

[摘 要]目前我國環境公益訴訟實踐中，檢察機關介入的方式多種多樣，但均存在著諸多局限因而難以充分發揮檢察機關在環境公益訴訟中的作用。其中，直接起訴于法無據，督促起訴和支持起訴有賴相關主體的配合，抗訴和附帶民事訴訟則適用范圍有限。同時，諸多介入方式還存在系統性和規范性的欠缺，又受到環境公益訴訟制度缺失和檢察監督職能的局限。

[關鍵詞]環境公益訴訟 檢察機關 局限

本文為山東科技大學2008年度研究生科技創新基金三級資助項目階段性成果。

作者簡介：盧妍，山東科技大學2006級環境與資源保護法學研究生；鄭艷：山東科技大學圖書館教師。

在我國環境公益訴訟實踐中，檢察機關扮演了積極的角色，其介入環境公益訴訟的方式或者途徑大致有：1.檢察機關以原告身份單獨或聯合提起環境公益訴訟；2.支持起訴；3.督促起訴；4.刑事附帶民事訴訟；5.抗訴等。但是，在現行法律框架下，這些介入方式存在種種局限性，影響到了環境公益訴訟中檢察機關能動性的發揮和對環境公益的保護。

一、檢察機關介入環境公益訴訟具體方式自身的局限性

（一）直接提起環境公益訴訟的局限性

盡管由檢察機關以原告身份單獨或聯合提起環境公益訴訟是法治發達國家的普遍做法，也是近年我國檢察機關介入環境公益訴訟的主要方式，但是在現階段這種方式受到法律規定缺失的局限而無法擺脫試驗探索的性質上升為環境公益訴訟的制度性解決方案。

憲法僅規定了檢察機關的法律監督職能，《人民檢察院組織法》只授權檢察機關提起刑事公訴，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》也只規定了檢察院的民事、行政審判監督權，均未明確賦予檢察機關直接提起民事、行政訴訟的權利。“檢察機關在法無明文授權的情況下，以司法實踐突破法律框架的束縛，不能不說是一種嚴重的‘體系性違法”。[1]因為規則的普遍遵守實際上是以大多數人對規則的認同和自愿服從為前提的，如果執法機關都不遵守規則，則會導致人們對規則和執法機關的不信任從而發生“守法危機”。[2]相對于通過這種方式挽回的環境公益的損失，也許檢察機關超越法律授權的界限，所造成的法律權威性的損害是更加巨大的。

（二）督促起訴和支持起訴的局限性

這兩種方式均沒有強制效力，要想發揮作用有賴于被督促人、被支持人自愿接受，主動配合。此外，在這種介入方式下，“檢察機關在訴訟中的地位不明確，既不是原告，也不是第三人，由此導致了其在訴訟中的作用存在不確定性。”[3]檢察機關不能作為當事人直接參與訴訟，也就不能直接提出訴訟請求，也不承擔敗訴的風險，甚至能否派員出庭、能否參與進行舉證、質證等訴訟活動都是有爭議的。而且，對被督促人、被支持人在訴訟過程中怠于行使其權利而敗訴的，檢察機關也沒有有力的約束手段。

（三）抗訴和刑事附帶民事訴訟的局限性

對抗訴而言，其重心在于防止法院的錯誤裁判，而并非直接保護社會環境公益。由于抗訴是“事后監督”，而且必須存在法定事由，所以它無法解決大量的環境公益案件因無人愿訴、無人能訴而無法進入訴訟流程的問題。同時，對進入訴訟流程的環境公益案件，在判決未生效或者未發生法定事由的情況下，檢察機關也無法利用抗訴的方式介入。

對刑事附帶民事訴訟而言，其適用的前提是刑事訴訟的成立，對實踐中大量的對環境公益的侵害達不到刑事犯罪程度的案件，這種方式就無法使用了。

二、檢察機關介入環境公益訴訟整體的局限性

（一）現階段檢察機關的介入缺乏系統性和規范性

上述介入方式的依據均為原則性、框架性的規定而缺乏具體的可操作的規則。這使得司法實踐中各地檢察機關適用這些介入方式沒有統一的標準，在環境公益訴訟中究竟使用哪一種方式介入，每一種方式又如何具體操作都表現出一種隨機性。由此導致的是環境公益訴訟中檢察機關的各種介入方式之間缺乏配合與銜接，整體上顯得散亂而不成體系，很大程度上影響了檢察機關介入環境公益訴訟的效果。

以支持起訴為例，其法律依據只有《民事訴訟法》第15條籠統的規定，檢察機關支持起訴的案件的范圍、支持起訴的方式、是否可以調查證據、是否要派人出庭、是否參加法庭質證、辯論、敗訴后訴訟費用如何處理、勝訴后是否需要幫助申請執行等均沒有明確的規定，結果實踐中各地檢察機關就自行其是，出現了多種多樣的支持方式。

（二）現階段的檢察機關的介入無法完全彌補環境公益訴訟制度上的欠缺

目前我國環境公益訴訟面臨的最大問題就是大量的環境公益受侵犯的事件無人能訴、無人愿訴。檢察機關直接起訴面臨合法性的質疑，而督促起訴等其他介入方式更多的是在既有的約束條件下應對這一問題的權宜之計，只能盡量緩解而不足以徹底解決環境公益訴訟主體欠缺和無力的問題。比如按照現行訴訟法的規定，原告必須是直接利害關系人，發生環境損害后，檢察機關不論是想督促起訴還是支持起訴，都必須找到、確定直接利害關系人。但是由于環境公益的特殊性，很多環境公益損害難以確定直接利害關系人，這時檢察機關根本找不到督促和支持的原告，環境公益訴訟根本無法進行，檢察機關的介入就更無從談起了。

現行法律中環境權的缺失、訴訟法中對原告資格的“直接利害關系人”的要求等制度上的缺陷嚴重局限了環境公益訴訟中檢察機關介入的效果。

（三）現階段的介入模式受到檢察機關監督職能的制約

現階段環境公益訴訟中檢察機關的介入是圍繞其檢察監督職能展開的，不論是督促起訴、支持起訴還是抗訴，都是檢察監督權的具體表現。因此，檢察監督職能的有效運作是環境公益訴訟中檢察機關介入充分發揮作用的前提和基礎。但是由于一些制度和非制度的因素，使得檢察機關的民事、行政檢察監督職能難以有效展開，從而制約了環境公益訴訟中檢察機關功能。主要表現在：

第一，現行法律對檢察監督權的規范存在矛盾和不足。比如我國憲法規定檢察機關是國家法律監督機關，自然應該對涉及法律適用的所有領域進行監督，但是《民事訴訟法》第14條則規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，排除了對執行領域的監督；進而在民事訴訟法分則的規定中進一步將檢察機關的監督限定在對已生效的裁判通過抗訴的方式監督上，排除了檢察機關對其他民事審判活動的監督。此外，現行法律對監督的方式、范圍、程序等等規定的比較籠統，也造成檢察機關的執法不夠統一，工作不夠規范等問題。

第二，檢察機關自身對民事行政檢察監督工作重視不夠，影響了監督職能的發揮。很多檢察機關在人員配備、機構設置等方面都向刑事檢察方面傾斜，使得檢察機關成了“刑事檢察院”，難以在環境公益訴訟領域有所作為。

總之，現階段檢察機關對環境公益訴訟的介入存在諸多制度和非制度的局限，要真正為環境公益侵害提供有效的司法救濟，必須正視和克服這些局限，建立系統、高效的檢察機關介入環境公益訴訟機制。

參考文獻

[1]蔣偉亮、張先昌：《和諧社會語境下的檢察監督權基于民事公益訴訟的闡釋》，載《河北法學》2007年第9期

[2]參見Michael D。Bayles，Procedural Justice。Kluwer Academic Publishers 1990，P.29

[3]錢淵：《檢察機關介入公益訴訟方式之選擇》，載《政治與法律》2007第5期