淺析《農業協定》談判及其對我國農業的影響

劉 燁

摘要:烏拉圭回合談判達成了WTO《農業協定》,標志著農產品貿易向自由和公平邁出了最重要的一步。然而,《農業協定》本身還存在著一些缺陷和不足,為了使其更加完善,WTO各成員又進行了多輪多哈回合談判,重點解決農業問題。2008年7月的部長級會議又一次談判破裂,致使多哈回合農業談判進程更加困難。對我國農業發展來說,《農業協定》既是機遇又是挑戰。

關鍵詞:農業協定;多哈回合;進程

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0180-03

一、《農業協定》的談判進程及展望

(一)關貿總協定下歷次農產品貿易談判

關貿總協定先后進行了8輪多邊貿易談判,有4輪與農產品貿易有關。(1)狄龍回合(1960—1962)中,美國迫于新成立的共同市場6國集團的力量,同意其向共同體市場出口的一些農產品受共同體制定的共同稅率的影響;(2)肯尼迪回合(1964—1967)中,美國提出大幅度削減農產品進口關稅,并要求取消進口數量限制,因遭到歐共體的拒絕而未果;(3)東京回合(1973—1979)中,也因為美歐兩個農產品貿易大國的沖突,最后僅就牛肉和奶制品達成了兩項協議,農業貿易自由化進展甚微;(4)烏拉圭回合(1986—1994)中,第一次將農產品貿易談判置于關貿總協定的中心位置,并成功地將世界范圍內的農產品貿易自由化引入了正軌,達成了《農業協定》。

(二)《農業協定》的不足及多哈回合談判的成因

烏拉圭回合各成員經過激烈的討價還價達成的《農業協定》,只是農產品貿易改革的第一階段,根據協議第20條,成員方應該于實施期結束前一年即1999年繼續農業改革的談判。1999年底世貿組織西雅圖部長會議的主要目標就是展開新一輪回合的多邊貿易談判,推動包括農業在內的貿易自由化。展開新回合農業談判的最直接的原因在于協議執行中遇到的問題。

協議在執行過程中主要出現了以下幾方面的問題:(1)高關稅問題。即WTO各成員國的關稅一直居高不下的貿易保護問題。自從協議實施以來,美國等國家對從發展中國家進口的產品實際征收的關稅仍有10%以上的從價稅率超過12%,其中有些重要產品的關稅高達300%以上。(2)關稅升級問題。關稅升級對發展中國家農產品的出口及其多樣化非常不利,它限制了發展中國家建立高附加值工業和增加其農產品加工出口的份額,引起廣大發展中國家的不滿。(3)國內支持削減嚴重不足。發達國家故意利用“藍箱”措施和“綠箱”政策例外措施,千方百計逃避削減義務。而且,由于削減目標是綜合支持量的削減,因此,不少成員方通過在其他方面較大比例的削減,來緩解最敏感部門的削減,使協議的削減目的不能實現。烏拉圭回合談判實際上給發達國家預留了巨大的農業補貼空間,對國際農產品貿易仍然會產生較大的扭曲作用。

(三)多哈回合農業談判議程

1.西雅圖:緩慢啟動

1999年12月西雅圖會議因非政府組織抗議和發展中國家與發達國家在農業等一些重要議題上分歧太大而未能成功啟動新一輪多邊貿易談判,但會后93個WTO成員單獨或聯合向農業委員會(COA)提交了46份提案,經農業委員會特別會議整理確定為談判的框架建議。2001年11月多哈世貿組織第四次部長級會議,通過了《多哈宣言》,被譽為“多哈發展議程”的新一輪多邊貿易談判成功啟動。農業、非農產品市場準入、服務、知識產權等8個議題被確定為“多哈”回合談判領域。

2.多哈:陷入僵局

在坎昆會議上,各成員在農業問題上的立場差異很大。以美國為代表的農產品具有較強的國際競爭力的發達國家,極力推動農產品貿易自由化,主張降低關稅并縮小成員問的關稅差異,主張削減國內支持乃至取消出口補貼,但又提出國內支持與出口補貼的削減要以發展中國家降低農產品的進口關稅、改善市場準入為條件。以歐盟、日本為代表的農產品缺乏比較優勢的發達成員,則要求盡可能維持對農業的高度保護和支持,強調靈活性。然而,美國和歐盟在大量保持農產品貿易扭曲措施的同時,卻聯手要求發展中成員開放農產品市場。坎昆會議上以“20國協調小組”(G20,以巴西、印度、中國為主要成員)為代表的發展中國家強烈要求應就發達國家最終取消農業出口補貼確定期限,并減少國內支持,給予發展中國家特殊和差別待遇。在多哈回合農業問題談判上,沖突激烈,利益難以調和,直接導致在坎昆舉行的WTO第五次部長級會議無果而終。

3.坎昆:構建框架

坎昆會議后,農業談判一度陷于低谷。2004年3月WTO總理事會組織5次農業談判會議,各談判方最終于2004年8月1日達成農業談判模式框架,即“多哈框架協議”,確定了發達成員取消所有形式的農業出口補貼、對扭曲農業貿易的國內支持進行實質性削減,發展中成員降低工業品的進口關稅和其他壁壘、進一步開放非農產品市場的原則。

4.日內瓦:小步前進

2005年12月13-18日,WTO第六次部長級會議在中國香港舉行。會議通過了《部長宣言》,將2013年設定為發達國家取消出口補貼的最后期限,同時在最不發達國家的市場準入方面取得了進展,其一攬子協議使得近乎解體的多哈回合重新回到協調軌道,但在削減農業補貼、降低非農產品關稅等關鍵領域,談判仍未取得關鍵性進展。

5.《香港宣言》:進入“休眠”

根據2005年12月香港部長級會議確定的目標,WTO成員應在2006年4月30日前就相關模式達成協議未能實現。然而在此后的多次談判中,各方都未達成共識。2006年7月24日,拉米主持召開了貿易談判委員會非正式會議,正式建議全面中止已持續近5年的多哈回合貿易談判,并表示不為恢復談判設定任何時間表。這意味著多哈回合貿易談判完全陷入困境,被迫進入“休眠期”。

農業議題談判中的矛盾主要集中在兩個方面:首先,在國內支持問題上,發達國家巨額的國內農業補貼大大削弱了發展中國家農產品在國際市場上的競爭力,因此發展中國家強烈希望主要發達成員(美國、歐盟)大幅度削減農業補貼。但基于國內政治原因的考慮,發達國家不肯做出實質性的讓步,這導致了發達成員與發展中成員之間分歧的加劇;其次,在市場準入問題上,以美國為代表的農業比較優勢成員要求以歐盟為代表的農業比較劣勢成員擴大市場準入水平,但在國內農業利益集團的壓力下,歐盟等農業比較劣勢成員難以做出足夠的讓步。

(四)新一輪的農業談判

2008年7月21日,WTO小型部長級會議在瑞士日內瓦召開,由于多哈回合談判目前處于關鍵階段,WTO總干事拉米召集此次小型部長級會議,旨在推動農業與非農這兩大核心議題的談判取得突破。

這次會議,本來已經取得突破性進展,最棘手的農業貿易和非農產品市場準入問題80%以上的難題已經達成共識,離最終結束談判只剩下很小的一步。然而,一個對發達國家沒有實質影響的“發展中國家特別保障機制”卻導致了這次談判的失敗。

農產品特殊保障機制(Special Safeguard Mechanism,簡稱“S S M”)是在本輪談判中為WTO發展中成員新引入的貿易救濟機制。該機制允許發展中成員在進口農產品數量激增或價格下跌時征收附加關稅,以有效應對進口農產品對國內產業的沖擊。該機制是應印度尼西亞、印度等G33成員(發展中成員農業問題33國協調組,印尼牽頭,包括印度、中國等成員)的要求被列為談判議題的。事實上,烏拉圭回合的《農業協定》已有農產品特殊保障條款(Special Safeguard Provisions,簡稱“SSG”)。但現有SSG的觸發條件過于嚴格,發達成員可以啟用該條款,發展中國家援引該條款保護國內產業的難度很大。因此,印尼等成員提出建立新的只適用于發展中成員的SSM,同時要求終止SSG。