我國個人所得稅改革的幾點設想

張惠穎

摘要:我國個人所得稅應有的調節分配、組織收入的功能仍然遠未得到充分的發揮,個人所得稅的偷漏現象相當普遍、嚴重,個人所得稅占稅收總額比重過低、個人所得稅征管制度不健全、稅收調節貧富差距的作用在縮小等弊端客觀存在。為此,解決個人所得稅征管問題應該從改變稅制模式、調整稅率結構及費用扣除標準和強化管理等幾個方面進行改革。

關鍵詞:稅制模式;稅率結構;扣除標準

1 選擇適應我國現實情況的稅制模式

從世界開征個人所得稅的國家來看,個人所得稅可劃分為三種模式:一是分類所得稅制,即對個人所得按不同來源分類,每類分別計征個人所得稅,規定必要的費用扣除額,適用不同稅率,采用源泉一次性扣繳,年終不再匯算清繳;二是綜合所得稅制,即對個人全年各項來源的全部所得,減除各種法定的寬免額和扣除額后,按統一的超額累進稅率征稅;三是分類綜合稅制,即將分類所得稅制和綜合所得稅制的優點兼收并蓄,實行分項課稅和綜合課稅相結合,即對個人不同來源的收入先按不同稅率征稅,年終再匯算清繳,多退少補。

縱觀世界各國,有些國家從一開始就采用綜合所得課稅模式,如德國;也有許多國家經歷了由分類所得課稅模式向綜合所得課稅模式轉化的過程,如英國、美國、日本等。

我國現行的人所得稅采用分類所得稅制模式雖然征收簡單。這種轉化是必然的,隨著經濟的不斷發展,人們的收入來源越來越多樣化,把所有的收入在稅法中逐一列舉也就越來越不現實,同時,分類所得課稅模式不能綜合反映納稅人的負擔能力。而綜合所得課稅模式按納稅人的全部收入綜合計算,應納稅額的多少與納稅人的實際收入水平密切相關,從而能夠真實地反映納稅人的實際負擔能力。

2008年,綜合稅制在各國的成功推行,反映出其強大的生命力和受歡迎程度。借鑒發達國家的個人所得稅經驗和發展趨勢,我國的個人所得稅制應創造條件逐步向綜合稅制過渡。但在目前情況下,完全放棄分類所得課稅模式也是不現實的,美國采用的徹底綜合型個人所得稅制,是與它擁有先進的現代化征管手段,對個人的主要收入能實行有效監控,并且擁有發達的信用、交通、通訊手段相適應的。根據我國經濟社會的發展水平和稅收征管的實際情況,目前不宜選擇綜合所得稅制,而應實行綜合征收與分項征收相結合的稅制模式。

按照這種模式,需要對不同的所得進行合理的分類。屬于投資性的、沒有費用扣除的項目,如利息、股息、紅利所得、偶然所得等實行分類課征;屬于勞動報酬所得和需要進行費用扣除的項目,如工資薪金、勞務報酬、生產經營、稿酬、財產轉讓等項目,宜實行綜合征收。實行混合所得稅制,既有利于解決征管中的稅源流失問題,又有利于稅收政策的公平。

2 調整稅率結構

我國實行得累進稅率是九級超額累進,最高稅率是45%,名義稅率是比較高的,但是能達到最高稅率的納稅人很少,所以造成名義稅率與實際稅率嚴重不符。世界各國在由分類所得課稅模式向綜合所得課稅模式轉變時,大多實行“少檔次、低稅率”的累進稅率。例如美國聯邦政府為保證財政支出并合理調節社會成員收入分配,曾不斷細化所得稅率及提高最高邊際稅率,將個人所得稅稅率增加到14級之多。后來在全球性稅制改革的影響下,于1986年將11～50%的14級個人所得稅稅率改為15%和28%兩級稅率;英國由原來27～60%的6級超額累進稅率改為25%和40%兩級稅率;日本個人所得稅稅率則由10.5～70%的15檔改為10～15%的5檔。

由此,借鑒美國累進稅率的設計,我國超額累進稅率優化設計重點在于要設計好累進級數、級距和邊際稅率。就累進級數來說,累進級數越少則征管越簡便,但有損稅收公平;反過來,累進級數越多,征管越復雜,但稅收比較公平。我國的稅率結構雖然不能盲目的完全效仿,但可以結合我國的基本國情進行適當的借鑒。在確定累進級距時,一方面要符合所得分布的實際情況,另一方面要符合公平負擔的要求。一般來說,在所得額小時,級距的分布相應小些;所得額大時,級距的分布則相應大些。對于邊際稅率的設計,理論分析的結果是最優邊際稅率結構應呈倒U型結構,即低收入段的邊際稅率由零開始漸趨爬升,到中收入段時達到最高并趨于穩定,收入在爬升到一定高度時,邊際稅率則漸趨下降,接近于零。雖然該理論是在完全競爭的假定條件下做出的分析,但在不完全競爭經濟條件下仍具有意義,而且從世界各國近20年來的稅制改革中也可以看出這種理論的適用性。例如對同屬于勞動所得的工資、薪金和勞務報酬所得進行合并,歸為一類,實行綜合征收統一費用扣除,統一按超額累進稅率課稅,按月預繳,年終匯算清繳,可采用5%、10%、20%、30%、35%的五級稅率;至于對偶然所得、利息、股息、紅利所得等分類所得項目,可仍實行20%的比例稅率,但對收入過高者應實行加成征收,以增強對這些類型所得高收入者的稅收調節等方法。

因此,我國的個人所得稅的超額累進稅率設計也應與該規律相符。適當降低邊際稅率,可以使我國作為一個發展中國家更好地吸引國際資金和人才,以及提高納稅家庭工作、投資和納稅的積極性。

3 合理制定費用扣除標準

個人所得稅的費用扣除標準過于強調統一,反而顯得不公平了。在確定費用扣除標準的時候,應該考慮居民的收入水平、居民的消費支出以及個人所得稅對財政收入的影響等等因素。黨的十六大提出全面建設小康社會的目標,因而個人所得稅費用扣除標準應以國家規定的小康生活收入水平為基準;居民的消費支出中,應該包括居民個人自身和家庭日常消費性支出,個人養老保險性支出,家庭住房支出,贍養支出,子女教育支出等必要的開支。

例如,法國所有的納稅人可選擇工資、薪金10%的標準扣除或按實際費用作扣除;除按10%的標準扣除外,還可以從應納稅所得中按20%的標準扣除;主要住宅費用、人壽保險費、給慈善機構捐贈等可以從應納稅所得中扣除;對一些諸如新聞記者、藝術家、推銷員等特殊專業人員給與附加標準,扣除率為25%～30%。其應納稅額是以家庭成員及贍養人員的平均凈額為標準。由此可見,國外發達國家的費用扣除標準的合理性和細致性。

據此,建議對綜合所得規定以下扣除:

經營費用;生計費用,考慮人口贍養系數、通貨膨脹、已婚未婚等因素;特殊減免規定,包括對醫療、住房和養老保險等項目、失業救濟金或其他救濟金、撫恤金、保險賠款和對殘疾人、有子女接受高等教育的納稅人等特殊人員等方面的扣除;鼓勵性扣除,如對公益慈善事業的捐贈等;其他經國務院、財政部批準減免的項目。

值得注意的是,對于全國各地區實行統一扣除標準,本文是提倡的。有觀點認為應該根據不同的地域設置不同的標準,因為發達地區的基本生活費用明顯高于欠發達地區,扣除標準應該比欠發達地區高。但是持這個觀點的人忽視一個事實,那就是發達地區納稅人的收入也比欠發達地區納稅人的收入高。富裕地區執行高扣除標準,經濟落后地區執行低扣除標準的做法,實際是“殺貧濟富”。如果發達地區的扣除標準比其他地區的高,那么發達地區納稅人稅后手中可支配的收入也多,人才和資金依然會不斷流向發達地區,這個與國家實施西部大開發策略是相悖的,而且,個人所得稅也沒有起到“劫富濟貧”的調節作用。所以,應該做的是相應調整全國統一的扣除標準,減輕低收入者的稅收負擔,將調節的矛頭指向高收入群體。

還要提倡統一的是中、外籍個人的費用扣除標準。境外工作的中國公民、境內工作的外籍人士的日常開銷是比一般人大,但是毫無疑問,他們的收入也是相對較高的。如果再給予政策的優惠,只會加劇收入的差距。鑒于此,本文認為應該取消境外工作的中國公民、境內工作的外籍人士費用扣除方面的政策優惠。

本文講到“過于強調統一”是針對不同的家庭結構而言的。積極準備,推行以家庭為單位綜合征收個稅為目標。個人所得稅的納稅單位應該以核心家庭為主,對家庭和單身個人采用不同的費用扣除標準。以核心家庭為納稅單位,即以夫婦聯合申報為一個納稅單位,這樣能更好的反映個人的實際負擔水平和家庭收入的整體狀況。西方國家基本是以家庭為單位綜合扣除后向國家納稅,這是一種更深入的綜合征收方式,避免因家庭中一人失業,造成實際負擔加大的狀況,促進了社會公平。

當然,國內雖然已認識到這點,但一步到位還比較困難,需要對全社會家庭單位的翔實資料做了解,對配套措施要求很高,包括儲蓄實名制、個人財產登記、個人收入申報及交叉稽核、信用卡制度以及大量數據微機處理等,因此,稅務部門應加大基礎工作力度,掌握和收集一手資料,為最終推行以家庭為單位納稅做準備。