再議公告送達(dá)制度

陳 曜

摘要民事訴訟法修正案于2008年4月1日開(kāi)始實(shí)施,此次修改的重點(diǎn)內(nèi)容是再審和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié),其修正條文的出臺(tái)無(wú)疑對(duì)著力破解“申訴難”和“執(zhí)行難”等群眾反映激烈的問(wèn)題起了積極作用。但此次修改亦存在一些不足之處,對(duì)民事訴訟中存在的諸多問(wèn)題仍沒(méi)得到有效解決,如關(guān)于公告送達(dá)的完善。本文從公告送達(dá)的前提條件、方式、期限等方面出發(fā),就我國(guó)民事訴訟中的公告送達(dá)制度發(fā)表了相關(guān)見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞公告送達(dá)“執(zhí)行難”基本政治制度

中圖分類(lèi)號(hào):D915文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-054-02

何謂公告送達(dá)?民事訴訟的公告送達(dá),是指人民法院以公告的方式,將應(yīng)送達(dá)的訴訟文書(shū)和法律文書(shū)的內(nèi)容告知受送達(dá)人,法定公告期間屆滿即發(fā)出送達(dá)效力的送達(dá)方式。我國(guó)《民事訴訟法》第84條規(guī)定,“受送達(dá)人下落不明,或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的,公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起,經(jīng)過(guò)六十日,即視為送達(dá)。”然而,由于立法的不完善和抽象性,司法人員在實(shí)踐中難以準(zhǔn)確、合理的適用公告送達(dá),造成公告送達(dá)亂、效果差的現(xiàn)狀。

一、公告送達(dá)的前提條件

由于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基本政治制度等因素的影響,各國(guó)關(guān)于公告送達(dá)的前提條件的立法有所差異,如美國(guó)民事訴訟法規(guī)定,“如果原告提出的起訴狀要求經(jīng)過(guò)原告律師努力調(diào)查后,還是不能確定被告的居住的地方,或者即使確定了,但因按照本條規(guī)定在交付送達(dá)的地區(qū)以外時(shí),那么根據(jù)原告律師所提出的不能向被告交付送達(dá)的證明書(shū),對(duì)被告的通知書(shū)可以在其財(cái)產(chǎn)所在地公開(kāi)發(fā)行的報(bào)紙或如果沒(méi)有上述報(bào)紙時(shí)在財(cái)產(chǎn)所在地的一般普及的報(bào)紙上不少于連續(xù)三周的期間,每周一、四對(duì)被告進(jìn)行公告送達(dá)。”法國(guó)民事訴訟法規(guī)定,“如應(yīng)當(dāng)向其送達(dá)文書(shū)的人既無(wú)住所,又無(wú)居所,也無(wú)工作地址,執(zhí)達(dá)員應(yīng)制作筆錄,詳細(xì)說(shuō)明為尋找文書(shū)收件人所作的各種努力。”日本民事訴訟法規(guī)定,“在如下的情況下,法院書(shū)記官根據(jù)申請(qǐng),可以進(jìn)行公告送達(dá)。(一)當(dāng)事人的住所、居所及其他應(yīng)送達(dá)的場(chǎng)所不明的;(二)根據(jù)本法第一百零七條第一款的規(guī)定不能進(jìn)行送達(dá)的;(三)應(yīng)向外國(guó)進(jìn)行的送達(dá),根據(jù)本法第一百零八條的規(guī)定不能送達(dá)或認(rèn)為以此不能送達(dá)的;(四)根據(jù)本法第一百零八條規(guī)定向外國(guó)主管官?gòu)d進(jìn)行送達(dá)后經(jīng)過(guò)六個(gè)月仍未寄來(lái)證明該項(xiàng)送達(dá)的文書(shū)。”

我國(guó)民事訴訟法規(guī)定,公告送達(dá)的前提條件是受送達(dá)人下落不明,或者用其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)。與國(guó)外立法相比較,我國(guó)關(guān)于公告送達(dá)的前提條件的立法具有概括性、全面性、原則性等優(yōu)點(diǎn),但同時(shí)亦具有缺乏操作性、時(shí)滯性等缺陷,如關(guān)于受送達(dá)人下落不明的認(rèn)定,認(rèn)定的主體等內(nèi)容,我國(guó)的立法至今仍存在某些不完善或者直接為立法空白。

關(guān)于下落不明的定義,《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第26條規(guī)定,“下落不明是指公民離開(kāi)最后居住地后沒(méi)有音訊的狀況。……”筆者認(rèn)為,上述定義是依據(jù)上世紀(jì)八十年代的客觀環(huán)境作出的,是符合過(guò)去的司法實(shí)踐,但隨著時(shí)代的變遷,社會(huì)的進(jìn)步,司法環(huán)境的不斷變化,其與現(xiàn)代司法的矛盾愈來(lái)愈深,法律的滯后性特征亦會(huì)在不同的層面中不斷表現(xiàn)出來(lái),因此,關(guān)于受送達(dá)人下落不明的定義應(yīng)隨著客觀社會(huì)的變化而不斷創(chuàng)新。例如隨著現(xiàn)代移動(dòng)通信的發(fā)達(dá),攜帶手機(jī)并不是某些人的專(zhuān)利,而是平常人進(jìn)行正常工作和生活的必需品,但手機(jī)的普及,在司法實(shí)踐中亦帶來(lái)一系列難題,如在民事訴訟送達(dá)時(shí)知道受送達(dá)人手機(jī)號(hào)碼,并能與其聯(lián)系,但受送達(dá)人拒絕領(lǐng)取有關(guān)法律文書(shū),而人民法院不能確定其所在地時(shí),應(yīng)當(dāng)怎樣送達(dá)?根據(jù)上述司法解釋的內(nèi)容,這種情況并不能屬于下落不明的范疇,但又無(wú)法按照正常程序送達(dá),如果采用公告送達(dá)從審判程序角度來(lái)講欠缺法律依據(jù),因?yàn)?從技術(shù)條件上講,知道手機(jī)號(hào)碼后利用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(GPS)必能查處手機(jī)使用者的確切地址,但民事訴訟作為解決私人之間糾紛的訴訟,如利用上述系統(tǒng)查找當(dāng)事人必定需花費(fèi)大量的財(cái)力和精力,而且因沒(méi)有法律依據(jù)并不一定得到有關(guān)單位的同意,這造成司法實(shí)踐中的困惑。因此,下落不明的涵義應(yīng)隨著客觀環(huán)境的變化而作擴(kuò)大解釋,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為受送達(dá)人離開(kāi)最后居住地后無(wú)法查明經(jīng)常居住地或者住所或者工作地的,都應(yīng)視為下落不明,其中包括知道受送達(dá)人的手機(jī)號(hào)碼而無(wú)法確定送達(dá)地址等情況。

同時(shí),適用公告送達(dá)時(shí),調(diào)查受送達(dá)人的主體應(yīng)是誰(shuí)?在國(guó)外,美國(guó)民事訴訟法認(rèn)為應(yīng)由原告律師進(jìn)行調(diào)查受送達(dá)人的有關(guān)情況,而法國(guó)民事訴訟法則認(rèn)為應(yīng)由法院的執(zhí)達(dá)員進(jìn)行調(diào)查,為什么兩國(guó)的立法會(huì)有如此大的差異呢?筆者認(rèn)為,這主要是由于兩國(guó)所屬的法律淵源不同而造成的。美國(guó)屬于英美法系的國(guó)家,其在民事訴訟中采用的是對(duì)抗制,又稱(chēng)辯論制,即民事案件中的原被告律師在法庭上相互對(duì)抗,提出各自的證據(jù),詢問(wèn)己方證人,盤(pán)問(wèn)對(duì)方證人,并在此基礎(chǔ)上相互辯論。法官主持開(kāi)庭,并對(duì)雙方的動(dòng)議和異議作出裁決,對(duì)違反命令者則以“藐視法庭罪”論處,但法官不主動(dòng)調(diào)查,也不參與提問(wèn),在法庭中僅僅充當(dāng)消極仲裁人的角色。而法國(guó)屬于大陸法系的國(guó)家,采用糾問(wèn)制的訴訟方式,對(duì)于訴訟的進(jìn)行及證據(jù)的調(diào)查皆以法院為主,法官以積極審判者的形象主持法庭。在民事訴訟過(guò)程中,大陸法系國(guó)家的法院占具主動(dòng)、積極的地位,其“要求當(dāng)事人的任何訴訟行為必須通過(guò)法院傳遞給對(duì)方當(dāng)事人才能發(fā)生訴訟法上的效力,并把民事訴訟關(guān)系演變?yōu)椤畽?quán)力關(guān)系”。我國(guó)立法對(duì)調(diào)查受送達(dá)人的主體并沒(méi)有明確規(guī)定,但我國(guó)的法律體系屬于社會(huì)主義法系,同時(shí)也深受大陸法系的影響,并且結(jié)合我國(guó)法律和有關(guān)司法解釋授予人民法院有權(quán)主動(dòng)調(diào)取證據(jù)和查明事實(shí)等權(quán)利,因此,我國(guó)的法官在訴訟中應(yīng)當(dāng)處于積極審判者的地位,調(diào)查受送達(dá)人的有關(guān)情況理所當(dāng)然應(yīng)由其進(jìn)行。

二、公告送達(dá)的方式

關(guān)于公告送達(dá)的方式,《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第八十八條規(guī)定,“公告送達(dá),可以在法院的公告欄、受送達(dá)人原住所地張貼公告,也可以在報(bào)紙上刊登公告;對(duì)公告送達(dá)方式有特殊要求的,應(yīng)按要求的方式進(jìn)行公告。公告期滿,即視為送達(dá)。”筆者認(rèn)為,采用在法院的公告欄、受送達(dá)人原住所地張貼公告的送達(dá)方式,不太妥當(dāng),因?yàn)樵诜ㄔ旱墓鏅趶堎N開(kāi)庭公告是每個(gè)案件必須進(jìn)行的法定程序,其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)公開(kāi)審判制度的落實(shí),并不是為了完成訴訟中的送達(dá)程序,而且其也不可能產(chǎn)生送達(dá)的法律效果。同時(shí),在受送達(dá)人的原住所地張貼公告,有違司法公正的宗旨,因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸诿髦芩瓦_(dá)人已離開(kāi)原住所地,而仍進(jìn)行張貼公告,不管從法律程序上還是從情理上來(lái)講,其送達(dá)有草率、任意的傾向,損害了法院嚴(yán)肅、認(rèn)真的形象,而且同時(shí)侵犯了受送達(dá)人的答辯、上訴等權(quán)利。

關(guān)于公告送達(dá)的方式,也有學(xué)者同時(shí)提出可以在電視上進(jìn)行公告,因?yàn)殡娨暤母采w面比任何一種傳播媒介都要廣,送達(dá)的概率比較高。本人認(rèn)為,電視送達(dá)雖然具有覆蓋面廣等優(yōu)點(diǎn),但同時(shí)亦具有送達(dá)成本高、不容易保存等缺陷,因此從合理和公平的角度來(lái)講,最好采用在報(bào)紙上刊登公告的送達(dá)方式,因?yàn)閳?bào)紙具有發(fā)行比較普遍,成本較低,同時(shí)保存時(shí)間比較長(zhǎng),當(dāng)事人接觸的概率亦比較大等優(yōu)點(diǎn),其更能體現(xiàn)訴訟程序的公平和正義。

如用報(bào)紙采用公告送達(dá)的方式,應(yīng)在何種級(jí)別的報(bào)紙或哪類(lèi)報(bào)紙上刊登比較合適?最高人民法院于1993年5月28日以司法解釋的名義發(fā)布《法院公告刊登辦法》,規(guī)定刊登法院公告統(tǒng)一由《人民法院報(bào)》辦理。筆者認(rèn)為,《人民法院報(bào)》作為一種法律專(zhuān)業(yè)的報(bào)紙,其專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng),主要讀者是法官、律師等法律從業(yè)人員,傳播覆蓋面很狹小,而作為受送達(dá)人的一方當(dāng)事人因?yàn)榇嬖谙侣洳幻鞯那樾?一般來(lái)講不可能是法律從業(yè)人員,則很難看到該報(bào)紙,因此,在《人民法院報(bào)》上刊登公告,對(duì)他們來(lái)說(shuō)形同虛設(shè),直接損害了受送達(dá)人的有關(guān)權(quán)益,所以,從訴訟程序的正當(dāng)性角度考慮,應(yīng)該打破《人民法院報(bào)》的“壟斷”地位,適宜在百姓容易接觸的日?qǐng)?bào)或晚報(bào)或法制報(bào)上刊登公告。但由于我國(guó)的行政區(qū)域劃分,現(xiàn)階段的日?qǐng)?bào)、晚報(bào)或法制報(bào)的種類(lèi)特別多,有縣級(jí)、地區(qū)級(jí)、省級(jí)和中央級(jí)等等,人民法院在刊登公告時(shí)應(yīng)如何選擇?據(jù)筆者了解,許多基層法院為了方便,大多數(shù)選擇在與其相適應(yīng)的縣級(jí)報(bào)紙上刊登公告。筆者認(rèn)為,這種做法欠妥當(dāng),因?yàn)橄侣洳幻鞯漠?dāng)事人一般是在外地打工或本來(lái)就是外地人,如在基層法院相對(duì)應(yīng)的縣級(jí)報(bào)紙上刊登公告,明顯達(dá)不到送達(dá)的效果,訴訟程序存在瑕疵,有違司法公正的嫌疑,正如米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡指出:“要使判決的程序正當(dāng)性得到維持,當(dāng)事人之間的競(jìng)賽規(guī)則不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?yán)格遵守,而且必須是公平的。不管公平這一概念在比較法語(yǔ)境中可能包含哪些的因素,它必定會(huì)包含旨在為競(jìng)爭(zhēng)者提供均等取勝機(jī)會(huì)的程序安排。”因此,從公平與正義的角度出發(fā),選擇報(bào)紙的種類(lèi),至少應(yīng)在地區(qū)級(jí)以上的報(bào)紙上刊登公告,或者以當(dāng)事人最后居住地與受訴人民法院的共同上一級(jí)的行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的報(bào)紙為準(zhǔn)。

三、公告送達(dá)的期限

關(guān)于公告送達(dá)的期限,我國(guó)民事訴訟法規(guī)定,自公告發(fā)出之日起,經(jīng)過(guò)六十日,即視為送達(dá)。立法者的本意可能就是認(rèn)為公告時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)的話,受送達(dá)人看到公告的概率能大一些,更能接近訴訟公正。筆者認(rèn)為,上述規(guī)定雖然有一定的道理,但從總體上考慮,仍欠缺科學(xué)性、合理性和公平性,因?yàn)槿藗兛磮?bào)紙追求的是新穎性和時(shí)效性,一般不會(huì)去看過(guò)時(shí)的報(bào)紙,因此公告時(shí)間的長(zhǎng)短與保護(hù)受送達(dá)人的權(quán)益根本無(wú)關(guān)。同時(shí),因?yàn)楣嫠瓦_(dá)的案件的期限比一般適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣辽僖辔鍌€(gè)月左右的時(shí)間,有些當(dāng)事人就利用公告送達(dá)時(shí)間長(zhǎng)這一點(diǎn),進(jìn)行惡意訴訟,故意讓法院無(wú)法直接送達(dá),拖延訴訟時(shí)間,損害了另一方當(dāng)事人的權(quán)益,違反了民事訴訟的效率原則,正如有的學(xué)者指出:“假如法院被當(dāng)事人松散的或故意拖長(zhǎng)的辯論牽著走,這不僅對(duì)要求迅速解決糾紛的當(dāng)事人不利,而且增加法院負(fù)擔(dān),影響提高辦案效率。”因此,為了實(shí)現(xiàn)訴訟效率的價(jià)值目標(biāo),民事訴訟法關(guān)于六十日的公告送達(dá)期限應(yīng)該予以縮短。

關(guān)于公告送達(dá)的期限,我國(guó)著名學(xué)者江偉、孫邦清曾在《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改建議稿》中指出,“受送達(dá)人下落不明,或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的,公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起,經(jīng)過(guò)兩周,即視為送達(dá)。涉外案件的公告送達(dá)自公告發(fā)出之日起一個(gè)月,視為送達(dá)。”上述建議同我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定相比,應(yīng)該更具有合理性和公平性,但仍有所欠缺,筆者認(rèn)為,從本質(zhì)上說(shuō),公告送達(dá)是一種擬制送達(dá),是一種訴訟程序中的推定,其是為了法院的審判工作正常開(kāi)展而不得已設(shè)立的一種送達(dá)方式,與直接送達(dá)相比較,難以切實(shí)地保護(hù)受送達(dá)當(dāng)事人的合法權(quán)益。然而,民事糾紛的解決始終應(yīng)該貫穿公正概念,法律正義應(yīng)該以立法、行政或司法的方式實(shí)現(xiàn),而當(dāng)事人參與訴訟作為現(xiàn)代訴訟程序的一項(xiàng)基本要素,已成為判斷程序公正與否的重要標(biāo)準(zhǔn),故法院在采用公告的送達(dá)方式時(shí),應(yīng)當(dāng)盡可能地讓當(dāng)事人知曉訴訟的有關(guān)情況,盡可能地讓其參與到訴訟中來(lái)。同時(shí),公告時(shí)間的長(zhǎng)短,亦反映了訴訟過(guò)程中的公正與效率問(wèn)題,從理論上來(lái)說(shuō),訴訟公正與效率是兩個(gè)獨(dú)立存在的價(jià)值范疇,具有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的特征,但有時(shí)也會(huì)發(fā)生沖突,當(dāng)兩者的沖突達(dá)到不可調(diào)和的程度時(shí),公正應(yīng)當(dāng)作為首要的選擇,其次兼顧訴訟效率,而不能為了訴訟效率,無(wú)限制地縮短公告時(shí)間,侵害受送達(dá)人的訴訟權(quán)利,因此,為了盡可能地協(xié)調(diào)訴訟公正與效率,保護(hù)雙方當(dāng)事人的權(quán)益,在對(duì)民事訴訟法的再次修正時(shí),我國(guó)可以借鑒國(guó)外立法的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),如美國(guó)關(guān)于公告送達(dá)時(shí),在報(bào)紙上刊登公告不是一次了事,而應(yīng)該連續(xù)多次刊登,這樣至少在訴訟程序方面更能保護(hù)受送達(dá)人的訴訟權(quán)利。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,我國(guó)勞動(dòng)力資源的配置更加活躍,一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力輸出呈逐年上升趨勢(shì)。由于打工者長(zhǎng)期在外打工生活,當(dāng)他們?cè)谠∷爻蔀榘讣?dāng)事人時(shí),大大增加了法院的送達(dá)難度,于是采用公告送達(dá)的方式便成了大多數(shù)情況下的必然選擇。因此,為了實(shí)現(xiàn)人民法院“公正與效率”的世紀(jì)主題,構(gòu)建“和諧社會(huì)”,我國(guó)應(yīng)從立法、司法等多方面完善公告送達(dá)制度。