關于我國經濟犯罪偵查權歸屬問題的思考

呂依蔚

摘要經濟偵查權目前主要由公安機關和檢察機關行使,但這種局面常常導致偵查資源不能有效配置,偵查效率低下。本文著重探討了若由檢察機關來全面行使經偵權將帶來的便利和導致的監督漏洞。

關鍵詞經濟犯罪偵查主體檢察機關

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-121-02

我國目前的偵查權的行使主體是多元化的,六大偵查主體各自負責不同領域、不同類型案件的偵查,但總體上看,大多數刑事案件都是由公安機關來完成的,經濟犯罪案件也歸屬其中。但是有人認為,公安機關是政府的職能部門之一,因而警察在經濟犯罪案件的偵查過程中,可能無法保持足夠的獨立性,容易受到外界的影響,尤其是在我國的偵查機關擁有獨自終結訴訟程序的權利的情形下,這種外在的影響可能會導致部分案件的偵查由于法律外的因素而被排除或阻斷,因而提倡,經濟犯罪的偵查由人民檢察院來行使。也有人認為,目前經濟犯罪案件久偵不破,偵查效率低下,如果改由人民檢察院來管轄,會借助其管轄貪污、賄賂及其他職務犯罪的經驗和力量,促使經濟犯罪案件偵破效率的提高。本文就這一問題進行了如下思考:

一、經偵權的歸屬現狀

1997年1月1日起施行的《中華人民共和國刑事訴訟法》第18條規定,刑事案件的偵查由公安機關進行,法律另有規定的除外。這和修正前的《刑事訴訟法》“管轄”一掌中第13條規定相比,更突出強調了刑事案件(包括經濟犯罪案件)的偵查權主要由公安機關來行使,限制檢察機關的自偵案件范圍,強化其監督職能作用。

公安部于1997年9月以公通字[1997]35號文件的形式,發布了《公安部關于切實履行法定職責依法嚴厲打擊經濟犯罪的通知》。該通知指出,根據修改后的《刑事訴訟法》和修訂后的《刑法》的規定,新《刑法》第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪中規定的犯罪應當由公安機關管轄。各地公安機關嚴格按照《刑事訴訟法》和新《刑法》確定的管轄原則和具體罪名,特別是對新增的涉稅、金融、違反公司管理和侵犯知識產權等經濟犯罪案件,要高度重視,認真地管起來,防止出現漏管和推諉不管的現象。

1997年10月24日,公安部和國家稅務總局以公通字[1997]59號文件的形式發布了《關于嚴厲打擊涉稅犯罪的通知》。該通知指出,根據現行《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定,偵辦涉稅刑事案件是公安機關的重要職能。各級公安機關要從維護國家利益的大局出發,提高認識,增強責任感和緊迫感,充分發揮職能作用,認真履行法定職責,加大對涉稅犯罪的打擊力度。

1998年11月13日,公安部以公通字[1998]80號文件的形式發布了《公安部刑事案件管轄分工規定》。該規定明確了公安機關內部對經濟犯罪案件的管轄分工,公安機關經濟犯罪偵查部門共管轄74種經濟犯罪案件。其中,經濟犯罪偵查部門承擔了絕大部分經濟犯罪案件的偵查任務,是經濟犯罪偵查的主力軍,治安管理部門管轄與其行政管理職責相關的部分經濟案件的偵查調查。

由上可知,自刑事訴訟法修改以后,我國經濟犯罪偵查除少量的國家公務人員的經濟犯罪由人民檢察院直接偵辦外,主要的經濟犯罪都由公安機關偵辦。(本文中所提經偵權也僅指公安機關的經偵權,不包括檢察機關對國家工作人員經濟犯罪的偵查。)這樣,原來由檢察機關管轄的大部分經濟犯罪案件移交給公安機關管轄,這樣公安機關管轄的案件范圍擴大,破案、辦案的任務相當重,加上公安機關內部對刑事案件的管轄又分工過細,各個偵查主體破案、辦案水平參差不齊。公安機關對經濟犯罪的偵查,也出現了不少問題,主要表現在如下幾個方面:

第一,抓人收錢,收錢放人的現象普遍存在。受公安機關經費短缺的限制,遇到經濟犯罪案件后不嚴格執法,插手經濟糾紛、為錢辦案等現象嚴重。

第二,地方保護和行政干預隨處可見,偵查措施難以落實。“經濟案件往往涉及國家利益與地方利益的矛盾與沖突,本地利益與外地利益的矛盾與沖突,部門利益與小團體利益的矛盾與沖突,打擊犯罪與維護穩定的矛盾與沖突,錯綜復雜,相互交織”。因此,一些地方黨委、政府不從大局出發,行政干預辦案較多。一些地方為了本地利益,地方保護主義嚴重。

第三,取證難度大,破案效率低。經濟犯罪的證據涉及特定的經濟部門和職能管理部門,專業性強,如果相關單位配合不力的話,往往會導致一些主要證據不能到位;經濟犯罪被稱為“白領犯罪”,嫌疑人多有反偵查經驗,難以緝獲;再加之犯罪過程復雜,涉及人員多、領域廣、范圍大,公安機關辦案經費的限制也使境外取證和緝捕難度也大。這一系列原因導致公安機關對經濟犯罪案件的偵破不力。

二、對人民檢察院接受經濟犯罪偵查的構想

不少學者提出由人民檢察院管轄經濟犯罪案件,不僅是因為看到了公安機關經偵工作的不力,更是因為看到經濟犯罪偵查本身與刑事偵查的差別較大,而與職務犯罪的偵查更為接近,具體表現在以下幾方面:

第一,犯罪嫌疑人的身份和地位的不同。美國著名的犯罪學家薩瑟蘭稱經濟犯罪為“白領犯罪”,犯罪嫌疑人絕大多數具有一定的法律、經濟知識和社會經驗,并具有一定的社會地位,有一定的反偵查能力,這與職務犯罪中的主體有很大的相似性。

第二,偵查模式選擇的不同。一般來講,刑事案件偵查較多采用“由案到人”的偵查模式,即刑偵人員通過對犯罪現場或犯罪現象的研究來找到犯罪線索,進而采取偵查措施,鎖定犯罪嫌疑人。而經濟犯罪與職務犯罪更多采用“由人到案”的模式,因為犯罪現場不明顯,而對象往往比較明確,因而偵查的過程更象是一種證明的過程。

第三,證據以及取證方式的不同。經濟犯罪偵查主要依賴大量的物證書證,查賬、凍結、扣押是主要手段;刑事案件以證言為主,輔以物證,偵查主要是搜集線索,摸底排隊,確定嫌疑人。

第四,使用法律規范的不同。一般的刑事犯罪偵查依據的是《刑法》和《刑事訴訟法》,而經濟犯罪偵查與職務犯罪偵查不僅要運用上述刑事法律,還要運用大量的經濟、民事法律法規,這對辦案人員的知識水平有了更高、更專業的要求。

鑒于經濟犯罪與職務犯罪以上的相似點,可以構想把公安機關的經偵部分全部轉移至檢察機關,在檢察機關內部將經偵、瀆職、貪污賄賂犯罪偵查等部門并列管理,一來減輕公安機關部門眾多,任務繁重的壓力,二來借助檢察機關懲治職務犯罪的經驗提高對經濟犯罪案件偵查的效率。

三、經偵權歸屬人民檢察院將會出現的問題

眾所周知,我國憲法將人民檢察院定位于法律監督機關,在刑事訴訟中主要負責對偵查和審判活動的監督。人民檢察院目前對貪污賄賂和瀆職案件的偵查權來源于立法者賦予它監督國家工作人員正確行使權力,其出發點還是司法監督的職能。而如果再將經濟犯罪偵查權授予人民檢察院,顯然是超出了它法律監督的范圍的。“分工負責、互相配合、互相制約”是《刑事訴訟法》對三個不同的國家機關三種重大的訴訟權力的合理分配與制衡,是被實踐證明較為科學和合理的。經偵權的轉移,將會打破這一制度構架,整個司法體系也將隨之修改。

現代法制的核心思想之一是對權力的制衡。“對人民檢察院直接立案偵查的那部分案件,就明顯地表現出偵查監督的漏洞和巨大的潛在危險。”如果檢察機關將法律監督與刑事偵查兩種互相對立的權力集于一身,勢必造成“自己監督自己”,這同“自己審判自己”一樣,為司法制度所不允許。檢察機關對于自行偵查的案件,可以動用任何強制措施。如何監督這類刑事偵查權的行使?“顯然不能由其他檢察官進行法律監督,因檢察官均要服從檢察機關首長的命令,幾個檢察官所承擔相互矛盾的訴訟職能最終還要集中到檢察長一人身上。”這樣,對于這部分刑事偵查權行使的監督成為我國刑事偵查權制衡機制的一個不可忽視的漏洞,如果再將經偵權規置檢察機關,勢必將這一漏洞擴大,權力濫用的危險會更大。

就目前來看,對檢察機關自偵部門的偵查活動是不是需要監督,需要怎樣的監督,刑事訴訟法沒有作出明確的規定。如果增設一部門,負責對職務犯罪偵查和經濟犯罪偵查的監督,那么這一設置的法律依據何在?此外,這一部門必然平行于檢察機關內部的自偵部門,兩者共同受檢察長領導,這樣,審查干預的力度大為削減;如果不增設這一部門,對經濟犯罪偵查直接由檢察長和檢察委員會進行監督,那它相對于公安機關管轄的經偵,顯然少了一道監督的防線。更何況實踐中人民檢察院對直接受理案件的監督方式與對公安機關偵查活動的監督有著明顯的區別。 區別有:1.人民檢察院直接受理案件的偵查活動監督只能適用口頭通知,不能適用《糾正違法通知書》;2.發現比較嚴重的違法行為或需要追究刑事責任的,不能自行決定處理,應當報告檢察長決定。如果偵查部門不同意偵查監督部門的糾正違法意見,也應當報告檢察長決定。

再從訴訟效率來看,檢察機關負責經濟犯罪偵查并不能保證訴訟效率的提高。目前公安機關對經偵案件偵破效率的低下一是案件本身的限制,二是現有人類認識水平的限制,三是偵查人員本身的知識水平不夠或者怠于履行職責。而這些都與現行的偵檢關系體制不存在直接聯系。把經濟犯罪的偵查權交由檢察機關并不能解決偵查效率低的問題。

四、經偵權究竟安放何處

“我國的檢警關系并未產生十分突出的,嚴重影響刑事司法體系運作的問題,”因此,筆者認為,現存經偵權的分配模式可以保持不變,但公安機關在具體偵查過程中可以擴大檢察機關“提前介入”的范圍。

其實,“提前介入”是我們檢察機關在長期的工作實踐中探索和總結出來的一種有效工作方法和制度。根據《刑事訴訟法》的規定,人民檢察院在必要的時候,可以派員參加公安機關對重大案件的討論,對公安機關的勘驗、檢查認為需要復驗、復查時,可以要求公安機關復驗、復查,并且可以派員參加。具體來講,公安機關偵辦那些背景復雜、干擾較多、影響很大的重大經濟犯罪案件,可以商請檢查機關提前介入,尤其是在對重大經濟犯罪嫌疑人批捕以后,檢察機關提前介入,熟悉案情,既可對定案的證據的要求、規格達成共識,提供指導性意見,有利于提高審查起訴的效率,也可對偵查活動發揮更直接、更及時、更實質的監督。此外,提前介入偵查活動還能突破和改變檢察機關過去那種單憑案卷發現問題的傳統監督方式。這種動態監督既能防患于未然,又能阻止于既然,真正使檢察機關抓住對偵查活動監督的主動權,阻止經濟犯罪偵查活動種的違法、違紀甚至犯罪現象。

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