我國公共政策的價值取向及調整思路

單 任

摘要公共政策的價值取向以利益作為基礎,其中以效率為追求目標的功利主義原則與公平原則是現代公共政策最基本的兩種價值選擇。改革開放以來,基于解放和發展社會生產力的需要,功利主義在我國公共政策領域具有重要影響,這一價值取向在見證了改革開放30年的成就的同時,也帶來了很多問題。本文在對功利主義的利弊進行綜合分析的基礎上,對未來我國公共政策的調整思路提出了相關見解。

關鍵詞公共政策功利主義公平原則

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-180-02

公共政策是“在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”。然而各種社會資源的稀缺性導致了在大多數情況下,公共政策對社會利益的分配不可能完滿。此時,公共政策的選擇就取決與政府及執政黨的需要與價值取向。

一、公共政策視野下的“價值”

要考察分析公共政策的價值取向問題,就必須先理解公共政策語境下價值的本質內涵。在諸多政治學學者中,后行為主義政治學家戴維?伊斯頓將價值與公共政策的定義聯系了起來,他認為“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配”,換言之,“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”。這樣一種觀點強調了公共政策的價值分配功能,但問題在于價值這一概念就有很豐富的內涵,這就需要我們回到價值的哲學本源去理解這一概念。

哲學上的價值,所表征的是一種主體與客體之間的需要與滿足的對應關系,正如馬克思所言:“‘價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”。在此意義上,價值實際上就是表征主體與客體之間的關系范疇,離開主體需要而獨立存在的客體,僅僅是一種“實存”的事實,此時也就不存在所謂的“價值”。因此我們可以說“價值”是與主體以及主體的需要緊密聯系的。同時,需要又是以利益作為基礎的,我們不可能拋開需要來談利益,以此我們認為,價值總是與利益緊密聯系的。在此基礎上,一些學者提出,我們將公共政策領域中的“價值”理解為“利益”會更為合理。

這種將“價值”完全等同于“利益”的觀點也許有所偏頗,但也為我們提供了一個基本思路:在分析公共政策領域的價值問題時,應當始終與利益問題掛鉤,并將利益問題作為分析問題的出發點與最基本的視角。而本文也將按照這一思路對公共政策的價值取向問題展開論述。

二、我國公共政策價值取向的基本狀況

在近現代政治學語境下,以整體效率為目標的功利主義原則與公平原則兩種價值取向對公共政策有著重大影響。新中國建立后的很長一段時期內,盡管在經濟上取得過各種大大小小的成就,但總的說來,我國的生產力仍處于較為低下的水平,貧富差距雖然不大,但人民生活水平仍較低,因此通過解放和發展生產力以實現整個中華民族的繁榮富強也逐漸成為整個中國社會的共識。因此,改革開放30年來,在我國公共政策領域,以整體效率的實現為著眼點的功利主義價值取向占據著非常重要的地位。無論是以“一個中心、兩個基本點”為重要內容的社會主義初級階段的基本路線的確立,還是社會主義市場經濟體制的建立,黨和政府各項公共政策都立足于通過將生產力這塊“蛋糕”做大做強來帶動中國經濟的發展,從而帶動人民生活水平的提高。

追求整體效率的功利主義價值取向的作用是明顯的。改革開放以來,我國始終立足于“經濟建設”這個“中心”,將發展作為黨執政興國的第一要務,公共政策也始終沒有偏離解放和發展社會生產力這個中心。因此我們看到,改革開放30年來,我國社會財富大幅增加,人民生活水平顯著提高。同時,在生產力高速發展的推動下,我國的文化事業和文化產業快速發展,人民精神文化生活更加豐富;公民的主體性意識不斷增強,民主法制建設取得了很大的成就。這些涉及經濟、文化、政治等各方面的成就,都標志著以效率為追求目標的公共政策為中國的騰飛起到了重要作用。

然而,功利主義的價值取向本身具有很多弊端。功利主義往往更加關注整個社會總體利益的增加,但其對于社會內部的利益分配,作用卻乏善可陳。一方面,功利主義無法解決社會內部不同個體間的利益沖突,特別是當社會中存在數個大小相當卻相互矛盾的利益時,它無法提供最具有說服力的解決辦法。另一方面,功利主義也無法協調社會內部個體利益與整體利益之間的關系,因為功利主義關注的是社會大多數人的利益,但事實我們不能說少部分人的利益就不具有合理性,就應當剝奪,而當社會大多數人的不合理利益與少數人的合理利益相矛盾時,功利主義往往會導致多數人的暴政。因此在我國的改革發展實踐中,公共政策的功利主義價值取向,也造成很多社會問題,并對中國共產黨的執政地位與執政能力造成了負面影響:

一方面,執政的合法性基礎下降。解放和發展生產力,并最終帶領人民走向共同富裕,這應當是改革開放以來,中國共產黨最重要的合法性基礎,也正是基于此,黨和政府才將國家工作的重心放在經濟建設上,才將發展作為黨執政興國的第一要務。然而不容回避的是,市場經濟建設的過程中,我們公共政策往往更多地關注經濟增長的需要,而忽視了公平,特別是社會公平,甚至出現了為了追求經濟增長而犧牲社會公平的情況,這就導致了廣大群眾無法公平分享改革發展所取得的成果,導致地區之間、行業之間、勞資之間貧富差距的拉大。不斷加大的貧富差距,嚴重影響了廣大人民生活水平的提高,同時也滋生了許多社會矛盾,這無疑是與社會主義的本質以及改革開放的初衷相違背的。因而在實踐中,不僅改革的認同度在逐漸下降,同時在貧富懸殊等一系列社會問題的共同影響下,中國共產黨的執政合法性也受到了極大挑戰。

另一方面,功利主義價值取向導致黨執政能力的下降。在市場經濟條件下,經濟的發展需要資本的推動,這是不爭的事實。但我國的改革開放,由于一味追求效率而長期忽視了社會公平,這就增加了改革發展對資本的依賴;同時政治權力也與資本緊密的結合,不僅形成了所謂的“親商型政府”,甚至還將是否為資本服務作為考察政府業績最重要的標準之一。政治權力與資本的結合——甚至是對資本的依賴,不僅影響了其他社會階層的利益,同時更影響了政府對資本的管理,以致于政治權力受到很大制約。這也就是為什么我們一些原本立足于增進社會公平以及服務大眾的公共政策在實踐中卻無法落到實處的原因。應當說,這種政治權力受到資本制約而喪失自主性的危害是相當大的,因為這不僅直接導致了社會權益受到資本的嚴重侵害,更使政治權力通過制約資本權力來對受到侵害的社會權益進行救濟的能力大大降低。

三、 中國公共政策價值取向的調整思路

過去我國公共政策以功利主義為基本的價值取向,近年來,這種價值取向在實踐中也遇到了不少問題。除了前面所說的各種社會問題之外,經濟改革本身也遇到了很大阻力,似乎無論改革如何發展,都困難重重;同時由于眾多社會成員沒有享受到改革發展的成果,經濟改革的認同度也在降低,因此在改革過程中,公共政策的調整刻不容緩。就公共政策未來的調整方向,筆者有以下思路以供參考。

(一) 以改善民生為重點

之所以要將公共政策調整的重心放在改善民生上,首先是由中國共產黨的性質決定的。“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業的領導核心”,這是中國共產黨長期執政的合法性來源,而通過解放和發展社會生產力最終實現共同富裕則是中國共產黨帶領中國人民進行改革開放的目的所在。然而改革過程中產生的一些問題導致了當前社會貧富差距嚴重,改革發展的成果在為少數人占有的同時,民眾的生活水平仍然較為低下,這無疑是與改革的目的相悖的,也是與中國共產黨的性質相悖的,因此我們的公共政策必須關注民生,讓民眾能公平的分享到改革發展的成果。

其次,將改善民生作為重點還是基于當前社會矛盾現狀的思考。過去我國社會的主要矛盾在于落后的社會生產力與人民日益增長的物質文化需要之間的矛盾,應當說,將公共政策的重心放在效率上是集中力量解決社會主要矛盾的具體舉措;但如今,在社會對生產力發展的需要仍然強烈的同時,社會各階層之間的利益差別,特別是貧富差距越來越成為影響我國政治經濟健康發展的重要矛盾。面對這一新的形勢,黨和政府有必要調整公共政策的思路,以解決這一橫亙在我國社會經濟發展道路上的社會問題。

第三,改善民生在很大程度上也是基于效率的考慮。我們過去的改革實踐中過多的關注“效率”而忽視了“公平”,不僅使改革有悖離其初衷之虞,同時由于公平缺失而帶來的諸多社會問題,導致了我們對效率的追求受到各種社會因素的制約,這反而加大了我們追求效率的社會成本,增加了實現效率的負擔。而公共政策立足于解決民生問題,表面上看,可能有礙于“短期效率”的實現,但事實上卻是在為效率的實現創造一個和諧的外部環境。

(二) 建立公平的政治參與渠道

在社會階層分化和長期執政的大背景下,黨的執政方式也應當調整,力求協調各個階層之間的關系,兼顧各階層之間的利益訴求,以爭取更多的合法性基礎。其中很重要的一點在于,應當建立一條道路,讓這些不同的利益群體都能表達自己的利益訴求,讓不同的社會階層都能參與到公共政策的制定中來——這本身也是公平原則的體現。

這里需要強調的是,所謂讓不同的利益群體都能表達自己的利益訴求并能不僅僅停留在讓民營企業家參政議政的層面上。在計劃經濟年代,民營企業家的利益訴求長期被忽視,是公共政策參與上的“弱勢群體”,但在隨著社會主義市場經濟體制的不斷晚上,民營企業家不僅積極的參政議政,更通過其經濟話語權逐漸控制了政治話語權,從而導致公共政策參與的不平衡狀態往另一個極端傾斜。因而在當今這個多元化的社會,需要參與公共政策制定的不僅僅是某一個在經濟上或政治上居于強勢或弱勢的利益群體,而應當包括所有的社會階層,以使公共政策的社會參與更加平衡,保證公共政策的制定更加科學與民主。

同時,在當前的社會歷史條件下、在實現社會公平的需要面前,我們對于社會弱勢群體的參政議政權應當給予更多制度上的保障,讓其實實在在地享有表達自己利益訴求的權利,而不是像西方的民主制那樣僅僅強調一種機會的公平。只有這樣,社會不同階層在政治參與的過程中才能真正居于平等的地位,從而保證公共政策在不同的歷史條件下,在效率與公平之間做出最科學的選擇,最終提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位。