論行政委托之法律界定

范鳳娟

摘要鑒于目前行政委托在理論、立法、實踐中面臨的困境,本文擬對行政委托進(jìn)行法律界定,希望能為以后有關(guān)行政委托的立法提供有益的參考。

關(guān)鍵詞行政委托行政管理

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-181-02

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,行政管理職能日益多元化、復(fù)雜化,由此引發(fā)行政委托現(xiàn)象的層出不窮。如2008年11月,云南省昆明市政府與法國城市照明管理簽署《昆明市城市照明節(jié)能改造及綜合管理協(xié)議》,由該集團接手昆明路燈系統(tǒng)管理15年,包括完成昆明路燈系統(tǒng)節(jié)能降耗改造、維修并管理昆明市公共照明系統(tǒng)。昆明市因此成為全國首個將路燈管理權(quán)委托給外方的城市。但由于社會各界對行政委托之委托主體、受托主體、委托內(nèi)容、委托依據(jù)等方面存在較大爭議,使行政委托在理論、立法、實踐中處于極為尷尬的境地。

一、 行政委托面臨的困境

從現(xiàn)行法律來看,涉及“委托”(可能是行政委托)的規(guī)定大量存在,例如《道路交通安全法》第72條“對當(dāng)事人的生理、精神狀況等專業(yè)性較強的檢驗,公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)委托專門機構(gòu)進(jìn)行鑒定”《教育促進(jìn)法》第40條“教育主管部門及有關(guān)部門……委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”第49條“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)……”《政府采購法》第43條第2款“采購人可以委托采購代理機構(gòu)代表其與供應(yīng)商簽訂政府采購合同”《稅收征收管理法》第29條“除稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)人員以及經(jīng)稅務(wù)機關(guān)依照法律、行政法規(guī)委托的單位和人員外,任何單位和個人不得進(jìn)行稅款征收活動”《大氣污染防治法》第35條第2款“交通、漁政等有監(jiān)督管理權(quán)的部門可以委托已取得有關(guān)主管部門資質(zhì)認(rèn)定的承擔(dān)機動船舶年檢的單位,按照規(guī)范對機動船舶的排氣污染進(jìn)行年度檢測”以及其它法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。是否以上“委托”都可以界定為行政委托呢?從理論界來看,有學(xué)者認(rèn)為,我們國內(nèi)行政法學(xué)對行政委托的理解和解釋,沒有象對行政授權(quán)那樣存在那么多的分歧,對行政委托有這樣的認(rèn)同:行政委托是指,出于管理上的需要,某一行政主體(委托人)委托另一行政主體或其它組織(被委托人)以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù),其行為效果歸屬于委托人的法律制度。然而,以近年來行政程序法的立法為例,北京大學(xué)公法研究中心起草的《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》第十七條規(guī)定上級行政機關(guān)的職權(quán)可以委托下級行政機關(guān)行使,行政機關(guān)的職權(quán)可以委托無隸屬關(guān)系的其他行政機關(guān)或社會組織行使,但依法或依職權(quán)性質(zhì)不能委托而只能由本機關(guān)行使的除外。被委托的機關(guān)、組織以委托行政機關(guān)的名義行使職權(quán),由委托行政機關(guān)承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。應(yīng)松年教授主持起草的《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》第22條則規(guī)定行政機關(guān)可以根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本條規(guī)定條件的組織辦理行政事務(wù)(該組織是指依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織)。馬懷德教授主持起草的《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》對行政委托未作單獨規(guī)定,該試擬稿第24條“本法所稱其它承擔(dān)行政權(quán)的組織……根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,受行政機關(guān)委托對公共事務(wù)進(jìn)行管理的組織”僅涉及行政機關(guān)對特定組織的委托,而試擬稿說明與理由部分則認(rèn)為行政委托的對象可包括沒有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等,從這三份行政程序法試擬稿有關(guān)行政委托的規(guī)定來看,理論界對行政委托實體上之認(rèn)識存在較大差異。鑒于此,筆者擬對行政委托進(jìn)行法律界定,以厘清對行政委托之認(rèn)識。

二、行政委托之法律界定

(一)委托主體之界定

目前,理論界對委托主體之認(rèn)識主要有兩種觀點,一種認(rèn)為委托主體只能是行政機關(guān),另一種則認(rèn)為除了行政機關(guān)以外,還包括法律法規(guī)授權(quán)組織。而從現(xiàn)行法律、法規(guī)看,無論是在實體上還是在救濟程序上,委托主體僅限于行政機關(guān),至于有學(xué)者提出《郵政法實施細(xì)則》第5條“郵政企業(yè)委托其他單位或個人代辦郵政業(yè)務(wù)時,應(yīng)協(xié)商一致,并簽訂代辦合同。”表明授權(quán)組織可以成為委托主體。筆者認(rèn)為,由于我國的郵政企業(yè)是一個政企合一的組織,從事經(jīng)濟活動的同時也承擔(dān)著一定的行政管理職能,這里的“郵政業(yè)務(wù)”指涉的是一種經(jīng)營活動,并不涉及行政職權(quán)的行使,郵政企業(yè)是以民事主體的身份與代辦郵政業(yè)務(wù)的單位或個人簽訂合同,且該合同屬于民事合同的范疇。法律法規(guī)授權(quán)組織不應(yīng)成為受托主體。目前,這些組織主要包括行政性公司、基層群眾性自治組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體以及行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)等,法律法規(guī)之所以授予其特定的行政職權(quán),乃是因為行政管理的必要,被授權(quán)組織一般具有技術(shù)和人員上的優(yōu)勢,且其行使的行政職權(quán)比較具體、單一,如果還要將這些職權(quán)再委托出去,那么法律法規(guī)授予其行使一定的行政職權(quán)還有什么意義呢?因此,行政委托的主體應(yīng)限于行政機關(guān)。

(二)受托主體之界定

至于受托主體的范圍,學(xué)界爭議較大,主要集中在行政機關(guān)、個人、法律法規(guī)授權(quán)組織能否成為受托主體,以及對“組織”的界定。而現(xiàn)行法律對涉及具體行政管理領(lǐng)域的受托主體之規(guī)定是不同的,如《行政處罰法》第18條規(guī)定只有符合法定條件的具有管理公共事務(wù)的事業(yè)組織才可以成為受托主體;《行政許可法》第24條則規(guī)定行政機關(guān)為受托主體;《國家賠償法》第7條第4款對行政機關(guān)委托個人行使行政職權(quán)的賠償責(zé)任作出了規(guī)定,從側(cè)面認(rèn)可個人可以成為受托主體,《行政訴訟法》第25條第4款僅明確了“組織”作為受托主體,而依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱“司法解釋”)第21條之規(guī)定,行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其它組織也可能成為受托主體,筆者認(rèn)為,受托主體宜界定為不具有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)、組織或個人。具有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間,如上級機關(guān)對下級機關(guān)的“委托”實質(zhì)上是一種行政授權(quán),因為行政授權(quán)是一種內(nèi)部行政行為,以縱向行政關(guān)系為基礎(chǔ),只適用于上級對下級,或者管理方對被管理方,如果只是籠統(tǒng)地將行政機關(guān)界定為受托主體,在實踐中很難將行政委托與行政授權(quán)區(qū)別開來。組織包括法人組織或非法人組織,其中營利性的私益組織也可以成為受托主體,實踐中大量的營利性組織因其在業(yè)務(wù)上所具有的優(yōu)勢而成為受托主體,關(guān)鍵的問題是如何有效地監(jiān)督他們利用自身的特殊條件實現(xiàn)公共目的,而不是因為該組織的私益性一味地加以排斥。同時法律法規(guī)授權(quán)組織也可以成為受托主體,雖然其在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)享有一定的行政職權(quán),具有行政主體的資格,但這與他成為受托主體并不存在沖突。只是在不同的法律關(guān)系中,其法律地位、承擔(dān)的法律后果不同而已。同時,筆者認(rèn)為,這里的組織不應(yīng)該包括行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或臨時機構(gòu),因為這些機構(gòu)作為行政機關(guān)的內(nèi)部組成部分,對其所謂的委托實質(zhì)上是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)所做的內(nèi)部分工和安排,因此不應(yīng)視為受托主體。同理,個人也不包括行政機關(guān)組織內(nèi)部的公務(wù)員,而是指作為行政相對人的普通公民。

(三)委托內(nèi)容之界定對委托內(nèi)容之認(rèn)識,理論界主要有三種觀點:一種是行政職權(quán)或行政事務(wù),一種是行政職能,一種是行政職權(quán),持這種觀點的學(xué)者進(jìn)一步指出,如果一行政機關(guān)委托另一行政機關(guān)處理某項行政事項,則系指事項委托,其實質(zhì)是一種行政協(xié)助關(guān)系,是一種內(nèi)部行政行為,而行政委托帶有行政合同的性質(zhì),是一種外部行政行為。即甲行政機關(guān)委托乙行政機關(guān)處理后者權(quán)限內(nèi)的某行政事項,如甲地稅務(wù)機關(guān)委托乙地邊防檢察機關(guān)組織在甲地偷稅的外籍納稅人出境等。在實踐中,行政機關(guān)具有雙重身份(行政主體或民事主體),對委托內(nèi)容的界定是將行政委托與行政機關(guān)所為的民事委托以及行政協(xié)助區(qū)別開來的重要依據(jù)。在臺灣地區(qū),“行政委托”又稱“公權(quán)力委托,若委托事項與公權(quán)力無涉,則不屬其《行政程序法》第16條之行政委托,若雖與公權(quán)力執(zhí)行有關(guān),并非授予公權(quán)力者,則僅為行政助手。前者如市政府交通局委托民營車輛拖吊公司,執(zhí)行違規(guī)車輛拖吊業(yè)務(wù)(包括認(rèn)定車輛違規(guī)并執(zhí)行拖吊),后者如由機關(guān)公務(wù)員(如交通警察)認(rèn)定違規(guī)車輛并決意拖吊時,指揮民間拖吊公司,協(xié)助執(zhí)行拖吊。前者為公權(quán)力之委托,后者為行政助手,單純勞務(wù)之提供。筆者認(rèn)為,委托的內(nèi)容宜限定為行政職權(quán)。行政職權(quán)作為法定權(quán)力,是依法定位到具體行政主體身上的國家行政權(quán),是各行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。受托主體因行政委托而取得行政職權(quán)的行為能力,即成為行政職權(quán)的“使用者”。行政職能也稱政府職能,是指政府在社會中的職責(zé)與功能,側(cè)重于對政府角色的社會定位。行政職務(wù)是國家行政機關(guān)為實施行政管理而設(shè)置的國家公職,是公務(wù)員與國家之間構(gòu)成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)。無論是行政授權(quán)還是行政委托抑或是行政協(xié)助,都不會引起行政職務(wù)的變更或轉(zhuǎn)移。而行政事務(wù)既可能指行政職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù),也可能是指與行政職權(quán)有關(guān)但不屬于行使行政職權(quán)的事務(wù),還可能是指與行政職權(quán)無關(guān)的行政事務(wù),如行政機關(guān)采購辦公用品。因此,以行政事務(wù)來界定行政委托容易引起實踐操作中的混亂,而且從學(xué)理上言,委托行使行政職權(quán)與單純委托辦理行政事務(wù)有別。但是否所有行政職權(quán)均可委托行使?答案當(dāng)然是否定的,因為屬于國家公權(quán)力行使之核心領(lǐng)域,如治安、國防、軍事,因所涉及保護之法益重要,本質(zhì)上屬政府職能之部分,應(yīng)保留由國家親自行使不可放棄。而且行政機關(guān)只能把自身執(zhí)掌的部分職權(quán)委托給受托人。因為行政委托只是根據(jù)實際需要而派生的職權(quán)行使的輔助方式,行政機關(guān)不能將其職權(quán)全部委托他人行使。行政機關(guān)有些行政職權(quán),依據(jù)法理是行政機關(guān)只能自己行使而不得委托他人行使的,如行政立法權(quán)、對行政相對人實施涉及人身自由的行政處罰權(quán)或行政強制措施權(quán)。

(四)委托依據(jù)之界定

行政委托是否需要明文的法律依據(jù)?一種意見認(rèn)為行政委托不需要有明文的法律依據(jù),行政委托與行政授權(quán)不同,委托后被委托人的行為后果概由委托方負(fù)責(zé)。這是一種自然的監(jiān)督機制,使得委托方的行政機關(guān)不敢隨意濫委托;另一種意見認(rèn)為行政委托也需要有明文的法律依據(jù),行政委托雖不會象行政授權(quán)那樣導(dǎo)致新行政主體的產(chǎn)生,但他所設(shè)定的行為主體同樣會對行政相對的權(quán)利和義務(wù)發(fā)生直接的影響,因此亦應(yīng)設(shè)定明文法律許可原則。而我國現(xiàn)行《行政處罰法》第18條、《行政許可法》第24條分別規(guī)定行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)的委托要有法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定。而司法解釋第21條之規(guī)定來看,沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的行政授權(quán)不應(yīng)視為違法,而應(yīng)視為行政委托,行政委托可以不需要法律依據(jù)。尚且不談司法解釋有違上位法之嫌。從憲法與行政法的一般傳統(tǒng)理論視之,國家行政職權(quán)原則上僅能由國家行政機關(guān)及其公務(wù)員行使,不得任意委托其它行政機關(guān)、組織或個人為之,因這些主體行使其本身不享有的行政職權(quán)缺乏民主的正當(dāng)性基礎(chǔ),除非代表民意的立法機關(guān)以法律方式同意此項委托。以行政授權(quán)與行政委托法律后果不同而推斷出行政委托無須法律依據(jù)的觀點很難在理論上站得住腳。而且行政委托涉及行政職權(quán)行使方式的變更,既然行政機關(guān)的職權(quán)以法律定之,則變更該法定權(quán)限分配秩序的行政委托同樣須有法律的依據(jù);行政委托之行政職權(quán)本身的行使也難免涉及第三人之權(quán)利義務(wù),基于以上理由筆者認(rèn)為沒有法律依據(jù)不能擅為行政委托。

綜上所述,筆者認(rèn)為,行政委托系指行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定將其職權(quán)之一部分委由不具有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)、組織或個人行使的一種外部行政行為。作為受托主體的一方直接指涉行政相對人,并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。行政委托的成立以雙方合意為基礎(chǔ),受托方?jīng)]有當(dāng)然服從委托機關(guān)的行政義務(wù)。行政委托的法律依據(jù)是針對委托機關(guān)而言,以防止其恣意委托,而非為受托方創(chuàng)設(shè)服從委托的法定義務(wù)。

三、結(jié)語

以上只是筆者對行政委托從法律規(guī)范的層面進(jìn)行地粗淺界定。由于行政委托的理論與實踐之間存在較大的“鴻溝”,對行政委托領(lǐng)域相關(guān)問題如行政委托的程序、救濟方式等還有待進(jìn)一步深入研究,以推進(jìn)行政委托在實踐中的規(guī)范化、法制化。

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