淺議我國憲政建設中的“雙規”制度

華錦勇

摘要在我國反腐工作中,“雙規”一直是最行之有效、令腐敗分子恐懼不安的手段。然而,在社會上有很多人都對該制度的認識不夠明確。其實,它的準確提法是“雙規”“雙指”,本文針對當前社會各界爭議較激烈的“雙規”“雙指” 這種紀檢監察部門的案件調查手段,在探究其誕生的特殊時代背景的基礎上,對“雙規”“雙指”進行了辯證的分析,既肯定了其在打擊腐敗斗爭中所起到的極其重要的、不可替代的正面作用;又提出了“雙規”“雙指”存在具有相對局限性的觀點。

關鍵詞憲政雙規法治法制

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-197-02

在我國反腐敗斗爭中,最廣為人知的一種制度就是具有我國特色的“雙規”制度。“雙規”制度在保持我國執政黨的先進性,提高我國執政黨的純潔性方面起到了無比重要的作用。經過我國長期的反腐斗爭,“雙規”不僅給腐敗分子以極高的打擊與警示,而且在社會上得到了廣大公民極大地認可。

一、“雙規”是如何形成的

最早的“雙規”產生在革命時代,是一種革命政黨組織紀律的體現。然而,我們現在所說的“雙規”產生于80年代末和90年代初。

有關“雙規”最早的規定是1990年12月9日國務院頒發的《中華人民共和國行政監察條例》(1997年5月9日廢止),條例中明確規定,監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”。由于1993年紀檢監察機關合署辦公,1994年5月1日又施行了《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》。隨后在1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》規定,監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此,“雙規”、“雙指”成為了突破要案特案特別是疑難復雜案件的一種行之有效的手段。

二、法治視野下“雙規”制度所存在的問題

我國“雙規”制度是在改革開放的特殊背景下,在我國法制體系還不夠完善的情況下,基于當時反腐的需要而產生的,其具有應急性、歷史性以及不完善性。

(一)“雙規”時的交代與刑法上的自首

“雙規”是指有違法犯罪嫌疑的黨員或國家機關工作人員,在紀檢監察機關指定地點、指定時間內交代問題的一種組織措施。《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條規定:“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據的義務。調查組有權按照規定程序,采取以下措施調查取證,有關組織和個人必須如實提供證據,不得拒絕和阻撓……(三)要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題做出說明。”《行政監察法》第20條也有類似規定。自首是指犯罪嫌疑人、被告人在犯罪以后自動投案,如實供述自己的罪行或者被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯,如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行的。自首可以分為一般自首和特別自首,一般自首需要兩個條件:一是自動投案,二是如實供述自己的罪行;特別自首也需要兩個條件:一是被采取強制措施或正在服刑,二是如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行。自首是一種法定從輕情節,刑法規定:對于自首的犯罪分子,可以從輕或者減輕處罰。其中,犯罪較輕的,可以免除處罰。因而,從法律的規定來看,投案的對象一般應當是指向司法機關。但是,在司法實踐中,向其他國家機關和有關基層組織、所在單位投案也同樣允許。因此,在認定犯罪嫌疑人向紀檢監察機關交代的行為的性質上,我們不能拘泥于犯罪嫌疑人向哪個機關投案或交代犯罪事實,關鍵要看這種投案和交代的行為是否符合自首的立法本意,并要與其進入司法程序和在司法機關的表現聯系起來。

(二)關于“雙規”的時間期限問題

1.在“雙規”的時間到底多久的問題上,沒有明確的規定,當事人心中也沒有數,只是憑辦案人員根據案件的調查情況自由裁量。在陳希同案間上即是如此:從1995年7月中紀委就開始對陳的問題進行審查,但是,直到1997年8月,中紀委才做出決定開除陳希同黨籍,由檢察機關對其進行立案偵查。這種被剝奪權利的不確定性,跟我國的法治建設是相背離的。在法治社會中,程序的正義比實體的正義要更為重要,更能使廣大的公民接受。程序的正義是實體正義的基礎,是達到實體正義的必經之路。

2.從《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《中華人民共和國行政監察法》的規定以及在實踐中執行的情況來看,“雙規”期間,違紀嫌疑人不能隨意離開規定地方、規定地點,也不能隨意與外界聯系,其人身自由是處于被限制的狀態。因此,“雙規”措施與行政拘留、刑事拘留等強制措施在行為模式上是相似的。對于刑事強制措施,刑法明確規定:判決執行以前先行羈押的,羈押一日折抵刑期一日。而對于行政拘留的期限,最高人民法院關于行政拘留日期應否折抵刑期等問題的批復明確規定,如果被告人被判處刑罰的犯罪行為和以前受行政拘留處分的行為系同一行為,其被拘留的日期,應予折抵刑期;如果被判處刑罰的是另一犯罪行為,則其被拘留的日期不應折抵刑期。因此,被“雙規”的時間是否也應當效仿這樣的規定而折抵為刑期呢?

(三)被“雙規”人員的政治權利問題

根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三十條規定:“對縣級以上的各級人民代表大會代表,如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施,應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。”因此,我們可以看到,中紀委對陳良宇的立案并不符合法律的程序。

同時,根據無罪推定原則,一個人在被法院審判定罪之前,應當推定是無罪的,這一條應該也適用于人大代表。因此,被追訴的、包括被限制人身自由的人大代表,應當有出席人民代表大會的權利。更不能因為法外的限制人身自由的措施而喪失參加人民代表大會的權利。人民代表大會是我國的根本政治制度,人大代表出席會議的權利是人民代表大會制度的重要組成部分。輕易剝奪人大代表出席會議的權利,受到侵犯的不僅是代表個人的權利問題,而且侵犯了我國公民的權利。

(四)關于“雙規”中提取的證據問題

被“雙規”的對象在被“雙規”期間如果不是屬于司法程序的范疇,那么在被“雙規”期間他們交待的內容是否具有合法性以及能不能直接用于法庭作為指控其有罪的證據等這些問題在法律界仍存在爭議。若作為證據,則違反了取證合法性的規定;若不作為證據,必須由司法部門重新獲取,那么“雙規”的調查就有多此一舉,勞而無功之嫌。“雙規”是我國在特殊時期出臺的特殊措施,其缺乏嚴謹性給我們目前的法律程序的正義化帶來了許多阻礙。

三、關于改變“雙規”尷尬地位的法制構想

“雙規”是我國所特有的一種反腐制度,在過去的反腐工作中,這個制度給我們帶來了非常大的幫助,我們應該看到“雙規”在中國反腐大業中發揮的巨大作用。從反腐敗斗爭需要的角度出發,它的產生和存在,受到了相當大的一部分人的贊成、支持。但是通過以上的分析我們還應該清楚的認識到為了使“雙規”制度更加明確、合理、規范,把該制度納入對于我國統一的法制體系中顯得尤為重要。

(一)紀檢機關應在憲法和法律的范圍內活動

我國現行憲法明確規定:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”中國共產黨是我國的執政黨,執政就必須依法執政,就必須模范地帶頭遵守憲法和法律。模范地遵守在憲法和法律允許的范圍內活動的原則。

黨的紀檢機關是維護黨的紀律的機關,為了維護黨的紀律而制定相關的規章條例是完全必要的,但按照社會主義法治原則和建設社會主義法治國家的要求,黨的規章和條例不得與憲法和法律相沖突,更不得超越憲法和法律之上。在維護和執行黨紀時,必須做到依法執紀,而不能以紀代法。在保障黨員權利時首先要保障黨員的公民人身權利。

(二)“雙規”制度應納入法治軌道

為了我國法治社會的建設以及政治文明的高度化,遏制黨和政府的腐敗現象,《反腐敗法》的制定則成為一種需要。要徹底清除腐敗,需要一個艱巨而漫長的過程,對此,我們必須在法制建設方面,制定一部長期穩定、科學有效的專門法律,作為我國反腐敗工作的法律依據,以使反腐敗工作在法治的軌道上進行,并受到法律的保障。

一部反腐敗法應是集中刑法的資源,是組織法、程序法、實體法于一體的特殊法。專門的《反腐敗法》并不損害刑法典的完整性,它是在遵循刑法基本原則的前提下,按照特殊法優于普通法的原則,加大對賄賂犯罪的懲治力度。

四、結語

我國在反腐敗的長期實踐中,有許多像“雙規”這樣沒有被上升為法律,致使一些好的措施、經驗得不到充分運用,或者因為缺乏規范、制約而在實踐中出現很多問題的制度。比如:舉報制度,指定管轄、請示報告制度,行賄區別對待制度等等。如果將這些措施和經驗法律化、規范化,將會給我國一些特殊的反腐敗措施提供法律依據其作用,從而更好的發揮其作用。