透視環境影響評價制度與“三同時”制度的相關問題

李 翔

摘要隨著改革開放的不斷深入,我國已經進入了一個飛速發展的階段。但同時,資源緊缺、大氣污染、水污染、城市垃圾等環境問題也突出的擺在了我們面前。各國都對環境問題進行了立法、管理和控制,但在立法后一些制度的實施卻不盡如人意,比如在環境管理過程中項目決策階段的環境影響評價制度和在項目實施階段的“三同時”制度在實踐中都沒有很好的執行,往往“有法不依”,同時這些制度在實施過程中都“各盡其責”,沒有相互銜接、結合以達到立法的目的,本文將對這些現象進行簡要的分析。

關鍵詞環境影響評價制“三同時”制度問題及對策結合運用

中圖分類號:C935文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-217-02

一、環境影響評價制度與“三同時”制度簡介

(一)環境影響評價制度

1.環境影響評價制度的概念

所謂環境影響評價,依照我國《環境影響評價法》規定,是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法和制度。該制度規定對可能影響環境的建設項目和規劃必須預先進行分析、預測和評估,提出環境影響及防治方案的報告,經主管部門批準才能進行建設施工。

2.環境影響評價的范圍

實行評價制度的國家評議范圍一般是限于對環境有較大影響的各種規劃、開發活動、建設工程。有的國家對評價范圍規定的很寬,如瑞典和美國,任何污染項目的建設都需要事先進行評價得到批準。法國1977年政令規定除城市規劃必須作環境影響外,其他項目根據規模和性質可分為三類:一類是必須作正式評價,二類是做簡單“影響說明”,三類可以免除影響評價。我國《環境影響評價法》將需要進行環境影響評價的范圍分為規劃和建設項目兩大類。

3.環境影響評價的內容

關于環境影響評價的內容各國法律規定不完全一致,但基本內容包括:建設方案的具體內容;建設地點周圍環境的本底狀況;方案實施后對自然環境(包括自然資源)和社會環境將產生哪些不可避免的影響;防治環境污染與破壞的措施和經濟技術可行性論述意見。美國《國家環境政策法》還規定對評價內容中關于防止環境損害方面提供各種可能的選擇方案,以便進行比較和篩選。我國環境影響評價的內容主要包括:建設項目概況;建設項目周圍環境現狀;建設項目對環境可能造成環境影響的分析、預測;環境保護措施及其經濟、技術論證;環境影響經濟損益分析;對建設項目實施環境監測的建設;環境影響評價結論等。

(二)“三同時”制度

1.“三同時”制度的概念

“三同時”制度是指一切新建、改建和擴建的基本建設項目、技術改造項目、自然開發項目,以及可能對環境造成損害的其他工程項目,其中防治污染和其他公害的設施和其他環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。

2.“三同時”制度的相關法律規定

(1)凡從事對環境有影響的建設項目,都必須執行“三同時”制度。

(2)建設項目的初步設計,必須有環境保護篇章。其主要內容包括: 環保措施的設計依據; 環境影響報告書(表)及審批規定的各項要求和措施,防治污染的處理工藝流程、預期效果; 對資源開發引起的生態變化所采取的防范措施; 綠化設計、監測手段、環保投資的概預算等。

(3)建設項目在施工過程中應當保護施工現場周圍的環境,防止對自然環境的破壞;防止或者減輕粉塵、噪聲、震動等對周圍生活居住區的污染和危害;

(4)凡環保設計篇章未經環保行政主管部門審查的建設項目,有關部門不得辦理施工執照,物資部門不得供應材料、設備;凡未取得《環境保護設施驗收合格證》的建設項目,工商行政管理部門不得辦理營業執照。

(5)建設項目初步設計環境保護篇章未經環保行政主管部門審查擅自施工的,除責令其停工、補辦審批手續外,對建設單位處以罰款;建設項目的環保設施未經驗收或驗收不合格而強行投入生產或使用,要追究單位和有關人員的責任。

二、環境影響評價制度和“三同時”制度執行現狀及存在的問題

(一)環境影響評價制度執行中存在的問題

1.審批的依據和標準的掌握

環境影響評價制度作為限制發展的一種手段,目的在于取得環境保護與經濟發展的協調,防止不當規劃和建設。從環保部門和建設單位來說,由于各自所處的地位、職責不同,一方作為審查者,著重環境保護的要求,另一方作為建設者則希望順利通過。目前我國有關法律對審批標準缺乏具體規定,實踐中有時發生矛盾和扯皮現象。這里有個審批標準掌握適度的問題,限制過嚴會影響經濟發展和資源開發,限制放寬會失去評價的意義。

2.基本建設管理程序和環境影響評價程序相結合的問題

按照法律規定,環境影響評價報告書的編制和審批要在項目的可行性研究階段完成,而可行性沿街階段只解決擬建項目的可能性問題,還不能為環境影響評價提供必要的、詳細的基礎資料。這些資料往往要在總體設計方案或規劃設計方案提出后才能提供,因此而影響到評價工作的正常進行和評價的可靠性。

3.公眾參與有規定、無秩序

盡管《環境影響評價法》規定了公眾參與原則,在2004年《環境保護行政許可聽證暫行辦法》也具體規定了聽證的范圍和程序,但就整個公眾參與的各個環節來說,仍然缺乏具體程序性和實體規范性而無法操作。例如,公眾參與的前提是信息公開,而我國法律并沒有規定政府所有信息和審批事項都必須公開,所以即使有公眾參與條款,但由于沒有具體的信息公開制度和如何參與的程序性規定,因此實踐中公眾依舊無法參與環境決策。

(二)“三同時”制度存在的問題

1.企業方面

企業經營者環保意識和環境法制觀念淡薄,許多企業由于利益導向的偏差,以追求最大化的經濟效益為目的,對于其新建、擴建、技改項目不做環境影響評價,不報環保行政部門審批,更沒有環保“三同時”方面的投入,這種現象在民企、私企里比較突出。

2.政府方面

我國對地方政府政績考核體系不合理,許多地方領導為了當地GDP的快速增長,盲目引進一些污染重、生產工藝落后、能耗大的項目,并實行地方保護主義,禁止基層環保部門進門檢查,這些企業在設立時不經環保部門許可,在建設時更由于缺乏有效的環保監督,而很難遵守“三同時”制度,此種情況在縣、鎮級屢見不鮮。地方環保行政部門對本轄區內的建設項目底數不清,由于人員和資金的緊缺,信息不暢,環保部門僅對經過環保審批的建設項目了解并實施管理,對沒有經過環保審批的建設項目或者不知道,或者知道后因怕麻煩而不制止、不報告,由此造成無法對于全部建設項目實施“三同時”管理。

3.體制方面

我國建設項目環境管理實行分級管理體制,國家、省、市、縣級環境保護行政主管部門根據相關法規規定負責相對應行業和規模的建設項目的環保審批、“三同時”制度執行情況的現場檢查和環保設施的運行驗收工作。對許多大型建設項目,基層環保行政部門看得見管不了,管得了的環保行政部門卻看不見,使得一些建設項目尤其是國家基礎建設、市政建設項目沒有執行環保“三同時”制度。

(三)針對上述問題的相應對策

首先,完善環境績效考核,將地方環境質量指標列入政府目標考核指標體系。

其次,完善建設項目環保分級審批、全面監管體系由于環境影響、項目立項、投資規模不同,我國對建設項目實行分級審批制度。

再次,《環評法》和《建設項目環境保護管理條例》賦予環保部門責令建設項目停止建設、限期補辦手續、罰款、對主管人員給予行政處分等處罰手段,但在具體執行中可操作性不強,環保部門應從法律上被賦予查封違反環保“三同時”制度的建設項目,關閉污染嚴重的企業的權力。要加大處罰力度,環境處罰要向行政責任和刑事責任相融合的行政刑法方向發展,徹底改變“違法成本低,守法成本高”這種不正常現象。

此外,強化公眾參與和社會監督,建立“政府執法部門—企業—公眾”三元法律監督工作機制,形成全社會參與環境保護的氛圍,逐步健全公眾激勵機制,實行有獎舉報等措施,強化公眾參與環保監督的內在動力,調動群眾參與環境監督的積極性。

三、環境影響評價制度和“三同時”制度的結合運用

環境影響評價制度是項目決策階段的環境管理,是貫徹“預防為主”方針,實現經濟效益和環境效益相統一的重要手段。實踐證明,單純的末端治理是不可能從根本上扭轉環境質量下降局面的。通過環境影響評價,可弄清該地區的環境現狀及開發建設活動對環境可能產生影響的范圍和程度。而 “三同時”制度是項目實施階段的環境管理,是加強建設項目環境管理的重要手段。它可以防止產生新的環境污染和生態破壞,是防止環境質量繼續惡化的一種有效措施。這兩個制度可以看成一件事情的兩個環節,環境影響評價制度是來預測問題,分析和發現問題,而”三同時”制度則是在中間物建成后在一定程度上解決問題,防止污染,資源繼續的受到破壞和浪費。

我國在20世紀50年代以前建設的老企業一般都沒有進行過環境影響評價,也都沒有配備防治污染的措施,這是我國環境污染嚴重的原因之一,因此在現代的建設項目和規劃前后分別運用環境影響評價制度和”三同時”制度進行對環境預測保護和防治是十分有意義的。環境影響評價制度的實行應該和“三同時”制度結合起來,成為貫徹“預防為主,防治結合”方針的完整的環境管理制度。因為只有“三同時”而沒有環境影響評價,會造成選址不當,只能減輕污染危害,而不能防止環境隱患,而且投資巨大。把“三同時”制度和環境影響評價制度結合起來,才能做到合理布局,最大限度地消除和減輕污染,真正做到防患于未然。

就像醫生給病人看病,環境影響評價就像是預測病情和診斷病情,“三同時”就要在確診后對癥下藥。在項目建設和規劃之前進行環境影響評價,對可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施,而在“三同時”中防治污染和其他公害的設施和其他環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產其實就是對之前環境影響評價提出的預防和減輕不良環境影響的對策和措施的執行,兩者的關系在這里就明顯的體現出來了,但是在實踐中,這兩種制度往往相互分離或自身難保,表現在:

第一,盡管環境影響評價制度規定任何建設項目必須在經環境影響評價審批后其他行政機關才能進行審批,但是實踐中政府其他行政機關在環保審批前先行審批的現象比較普遍。原因有二:一是政府有關部門尚未真正實現“依法行政”,二是《環境影響評價法》中還有“補辦”環境影響評價手續的規定,即建設項目如果未事前進行環境影響評價而被其他行政機關批準建設的,可以事后補辦環境影響評價手續。這樣的規定使得環境影響評價這一體現事前防御原則的制度難以執行。

第二,“三同時”制度也是執行不力。由于我國的經濟建設多年來不能正確處理各種比例的關系,尤其是經濟建設與環境保護的比例關系,在資金、材料、設備、緊缺的情況下往往把環境保護擠掉。同時我國現行的相關規定只是在法律上作了原則規定或是一些法規、規章的規定,沒有一套具體、明確的法律制度,包括管理體制、機構責任和權限、違法責任等。由于這些客觀原因,勢必造成這兩種制度的執行不力和分離。

在此,針對這兩種制度的執行的現狀和兩者的結合運用筆者提出以下一些看法:

第一,在任何建設項目、規劃中,嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度,在項目規劃和實施階段是兩種在制度結合運用。在立法上完善相關規定,嚴格追究相應的責任。

第二,兩種制度有機結合使規劃和實施形成體系,建設項目動工之前做好環境影響評價,對可能造成的污染、對環境的影響作出預測,在項目建成后嚴格執行“三同時”制度,使配備的措施運轉起來,減輕和防治相關的環緊危害。

第三,把這兩種制度的結合更多的運用到生活、公共建設項目中,在一些生活小區,高校,公園中強制規定運用防污、節能、綠色環保的設施以在日常生活中體現環保的理念。

近幾年隨著環境問題的日益突出,一些相關規定的出臺也使環境保護的立法不斷完善。2006年山東省人民政府出臺了《高校新建園區配備中水循環系統的規定》,在一些大學城,高校新校區的建設規劃中,必須設計和配備使用水循環系統,不達標的單位不辦理驗收許可證。這樣的規定對我國的環境保護有很大的啟示作用,如今許多城市都在大搞城市建設,在座座高樓拔地而起的同時建設者往往忽略了所帶來的環境隱患。如果把環境影響評價制度和“三同時”制度結合起來,對任何建設項目、工程、規劃進行預先的評價和預測,“三同時”中強制執行一些環保、節能、綠色的措施,對我們的環境保護、循環經濟等肯定是有很大的促進作用的。希望通過完善相關立法,和加強制度的有效實施使我們的生態環境、生活環境得到保護和改善。

參考文獻:

[1]金瑞林主編.環境與資源保護法學.高等教育出版社.2006年版.

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