廈金水域船舶污染控制研究

聶雁博

摘要船舶污染問題一直是各船旗國、沿海國、港口國海洋環境保護所關注的重點,通過對目前國際上關于防治船舶污染控制的國際公約以及各國國內法來看,其可分為事前防范機制以及事后保障機制。隨著兩岸三通,往來旅游貿易的頻繁,廈金水域所面臨的船舶污染問題不能不引起重視,由于其特殊的政治背景,對其船舶污染的控制需要兩岸加強對話,協調配合。本文通過梳理國際上關于船舶污染控制的公約,同時結合兩岸關于船舶污染控制的立法,提出了相關的解決建議。

關鍵詞船舶污染應急機制污染損害賠償

中圖分類號:D935文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-221-02

隨著現代技術和航運事業的日趨興隆,由船舶引起的污染,無論在國際層面還是在國內層面都已經引起了人們的高度重視。與此相應,保護環境、控制污染不僅在實踐中,而且在理論上也構成了人們關注的話題。在本文開始之前,我想就一些基本概念作出闡釋

一、船舶污染的界定和分類

政府間海洋委員會(IOC)把海洋污染定義為:“人類直接或間接地把一些物質或能量引入海洋環境,以至于產生損害生物資源,危及人類健康,妨礙包括漁業活動在內的各種海洋活動,破壞海水的使用等。”船舶對海洋環境造成的污染可歸納為:1.運輸石油和使用燃油造成的油污染;2.運輸散裝液體化學品造成的散裝有毒液體物質污染;3.運輸包裝危險貨物造成的包裝有害物質污染;4.船舶生活污水以及船舶機械設備用水和壓載水中的有害病原體污染;5.船舶垃圾污染;6.船舶廢氣造成的污染。

二、船舶污染的國際法調控

1954年由32國代表出席的國際防止海上油污會議(倫敦)簽訂的《國際防止油污公約》是國際社會簽訂的第一個國際海洋環境保護協定,標志著國際海洋環境保護法的萌芽。在此后的十余年,各國締約行動仍踟躕不前。直到1967年Torrey Canyon號事件以后,各國的保護熱情才高漲起來,而這個保護海洋環境的國際行動,終于到斯德哥爾摩人類環境會議期間進入了高潮。豎此后,大量涉及海洋環境保護的公約應運而生。1982年《聯合國海洋法公約》的簽訂,表明國際保護海洋環境的體制已初步建立。下面僅就一些比較重要的關于船舶污染的國際公約做下簡單介紹:

第一,船舶污染事前防范的國際公約——1973年《國際防止船舶污染公約》極其議定書。m²ARPOL 73/78共有20條,另附有兩個議定書和六個附則,議定書1是關于涉及有害物質事故報告的規定,議定書2是關于爭端的仲裁。六個附則分別涉及到油污、有毒有害物資污染、船舶污水、船舶垃圾以及船舶大氣污染的控制。該公約是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最嚴格的國際公約,對油輪的設計和操作起到很大的作用和影響,提高了世界油輪船隊的標準,大大減少了船舶對海洋的污染。

第二,船舶污染事中應急的國際公約——1990年《國際油污防備、反應和合作公約》(OPRL公約) 。其宗旨是為防范海洋污染威脅,建立一個全球性或區域性合作以防止和減少海洋污染的機制。公約要求締約國制定各自處理以及與鄰國合作處理污染事件的措施。這些合作包括各國對油污事故反應能力的資料交換、制定油污應急計劃、交換對海洋環境或各國海岸及有關利益可能造成影響的重要報告和研究、開發海洋環境中抗御油污的手段等。

第三,船舶污染事后索賠的國際公約。1969年《民事責任公約》與1971年《基金公約》相互配合所形成的雙層賠償責任體制影響重大. 該賠償機制的原理是基于損失承擔的社會化,通過分散風險的途徑達到船舶所有人和貨主的利益平衡的目的。既保證了油污事故的受害人獲得充分的賠償,又減輕了嚴格責任制下船舶所有人的破產風險。在以后的國際公約和各國國內立法中,通過船東嚴格責任,貨主的基金責任以及強制保險等制度的有機結合,形成了船舶污染損害賠償體系的三位一體。

三、兩岸關于控制船舶污染立法的現狀

(一)船舶污染事前防范的立法

1982年8月23日第五界全國人民代表大會常務委員會通過并經過1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》是我國海洋環境保護的綱領性文件,其第八章題為防止船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害較為系統的船舶污染的法律保護。規定了我國管轄海域任何船舶及相關作業都不得違反有關本法規定向海洋排放污染物廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質;船舶必須配置相應的防污設備和器材;港口碼頭裝卸站和船舶修造廠必須具備處理船舶污染物廢棄物的接收設施;所有船舶均有監視海上污染的義務;載有具有污染危害性貨物進出港口的船舶要經過批準。1983年12月29日由國務院發布的《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》則較為細致的規定了船舶的禁排區域、排放標準以及船舶防污文書及防污設備的具體要求。我國臺灣地區的《海洋污染防治法》也有類似的規定。一般說來,對于事前防止船舶污染的立法大多規定了船舶的防污配置、船舶的排放標準、排放區域;對于船舶運輸有毒有害物質的文書備案、批準以及事前檢查以及登臨檢查等。通過嚴格的執行,試圖將船舶污染的風險控制在最小范圍。

(二)船舶污染的應急立法

我國已經初步形成了自上而下的海上應急預案體系,對于海上油污,化學品污染事故等有毒有害事故污染也已經形成了專項預案。應急體系法制建設還存在一些問題:A、缺少統一的緊急狀態立法,對各種緊急狀態的共性問題缺乏統一規定。B、法律、法規所規定的突發事故應急體制還不夠健全,導致出現緊急狀態后,政府與社會成員、中央與地方的責任劃分不清,行使權利與履行職責的程序不明,各種應急措施不到位,嚴重影響到及時、有效地應對突發事故。C、有些應急制度雖然有部門規章或規范性文件確定,但規范性不強、效力不高,相互之間缺乏銜接,甚至存在矛盾,不利于有關部門工作之間的協調與配合。豏目前金門地區還未形成一種協調的應急體系。

(三)船舶污染的索賠立法

關于船舶污染的損害賠償主要是針對海上油污的,我國目前沒有專門的油污法,有關船舶油污損害賠償制度的內容主要體現在《海商法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》等中;另外,我國還參加了《1969年民事責任公約》、《1969年民事責任公約1992年議定書》、《1976年責任限制公約》等,這些公約在某些情況下構成了我國法院審理船舶油污損害賠償案件的依據。我國臺灣地區對于船舶油污損害賠償的規定也是分布在《海洋污染防治法》、《海商法》、《商港法》、《海水污染管理規則》等相關法規中,其中不乏行政法之性質,以確保商港之維護,并非處理海洋污染之專法,雖然依照現行海商法之規定,對于船舶所有人課以無限責任,然而倘若船舶所有人之財務,未能充分履行其賠償責任,又無基金或強制保險為補充,則油污受害人仍將無法獲得充分賠償。事實上,由于臺灣沒有國際法主體的資格,其并不能夠在船載有毒有害物資污染事故發生后,以加入公約的方式,朔及地援用公約的規定而得到賠償。

四、廈金水域船舶污染控制的初步探討

(一)廈金水域概況

廈金海域是由廈門港灣、圍頭灣、金門灣(金門)、九龍江河口灣組成的海域,其面積約為1 088km²2。該海域內島嶼星羅棋布,其中廈門島和金門島是兩個大的海島。在地貌形態上,此海域是一個較大的海灣,兩灣角間直線距離約為51km²。在海域行政管轄方面,廈門市和金門縣所轄海域面積占絕大部分,其中廈門市管轄海域面積為390km²2,有一部分水域分屬泉州市和漳州市管轄。由于該海域未被定名為海灣,鑒于廈門島和金門島的面積較大和知名度較高,以及廈門市和金門縣所轄海域面積占絕大部分等情況,故稱為廈金海域。

(二)廈金水域船舶污染的事前防范機制探討

目前此地區的船舶安全管理主要由海事機構,港務機構以及海洋漁業部門,由于金門尚未形成綜合管理體制,其海域管理的執法主要由行政院海岸巡房署完成,所以可以嘗試由我們的海事機構來牽頭完成管理體制的內外整合。對于航行于此水域的船舶,各部門應在各司其職的基礎上進行配合協調,互通信息,建立一種常設的議事協調機構,定期開展海上安全檢查,確保航道的安全。尤其需要解決的是跨界執法問題,筆者認為,兩岸可以嘗試共同組建廈金水域聯合執法大隊,其人員配備由雙方共同協商決定,用于其執法的公務船舶可以跨越中界線執法,以打擊違法運行的船舶。在船舶及船員安全管理方面,應加強船舶安全檢查力度,進一步提升航行船舶的安全狀況,嚴厲整治低標準船舶,加大油輪管理力度,加快淘汰單殼油輪;對于來往兩地載有有毒有害物質的船舶應進行事前安檢,必要的安全引航、護航;提高來往兩地的客輪的排污標準,嚴格控制船舶垃圾的直接入海;打擊各種非法捕魚(因為這些船舶往往缺乏必要的安全設備,其非法排放的可能性比其他船舶更高);在兩地船員考核標準方面應與國際接軌,切實提高船員素質,降低船舶操作失誤的可能性。希望通過以上舉措能有效控制船舶污染,確保廈門、金門都沿海旅游業的健康發展。

(三)廈金水域船舶污染應急體系建設的探討

應急系統的建設可以分為——國家級、地區級、港口級、船舶級四個層次,通過至上而下的分層覆蓋,以應對突發其來的海洋油污及其他有毒有害物資泄露。于2009年2月1日揭牌的廈門市海上搜救中心,其成員有海事、交通、安全、衛生、通信、公安、邊防、海關、民航等23個成員單位。其前身是1990年成立的福建省海上搜救中心廈門分中心。該中心在未來的工作中將進一步發揮特區先行先試的優勢,在海峽兩岸“大三通”的良好背景下,固化已經建立的廈金搜救機制,通過廈金、廈臺間的互訪、定期協作交流、簽署合作備忘錄等方式,將應急聯絡通道、技術研討、搜救演練等制度化、常態化,確保兩岸直航航線的安全暢通。豑突發性船舶污染事故應急反應行動中涉及的因素包括接報警、組織指揮決策、清污設備設施、作業船艇、車輛、應急隊伍、污染種類、作業環境、監視監測、通訊、后勤保障等,而突發性船舶污染事故應急能力主要由組織指揮決策能力、圍控清除能力、應急隊伍素質、監視監測能力、應急保障能力等組成,是多方面能力的綜合效應體現,任何一方能力均可能影響或制約應急能力的綜合發揮。因此,提升突發性船舶污染事故應急能力需系統建設和全面提升各方能力。圍繞著上述各種能力建設,兩岸應加強對話與溝通,實現合作與共贏。

(四)廈金水域船舶污染損害賠償體系的探討

目前兩岸關于船載有毒有害物資污染損害賠償可以說根本就談不上體系,所以建議在未來的立法中應加強配合,在既有的公約基礎上完善國內立法。可以得出的初步結論是兩岸目前調控船載有毒有害物資的立法多集中于行政法領域且比較分散。建議兩岸可以默契地立一部新法以解決上述問題,或者是以修正案的方式將污染損害賠償制度融入《海商法》中。在立法中應注意將國際公約與國內的航運業發展結合起來,做到環境保護與經濟發展的相協調。應明確索賠權利主體,不至于在發生污染時產生訴訟中的混亂;應明確歸責原則以及免責事由,以充分考量各方之利益;在責任限額方面,應與國際接軌;在油損害賠償責任體系的基礎上將其他有毒有害物資的有效的融合;建立船載有毒有害物資的賠償制度、責任保險制度、基金制度的三位一體的保障制度,在保證受害人獲得充分索賠的同時保證航運業的健康可持續發展。

注釋:

豍莊志遠.淺談船舶污染海洋環境的途徑及其防治措施.網文.

豎歐陽鑫,竇玉珍.國際海洋環境保護法.北京:海洋出版社.1994.

豏突發事件應急處置現有法律法規滯后.http://www.chinalawadeu.com².

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