公共政策視角下的農村留守兒童問題探究

李 寧 張 妮

摘要農村留守兒童問題已成為一個集中體現城鄉文明一體化中多種矛盾和沖突的綜合性問題。本文從公共政策的視角出發,探討了農村留守兒童政策缺失、缺位的原因及政府部門可以借鑒的相應政策路徑,以期為構建一個解決我國農村留守兒童問題的公共政策體系有所禪益。

關鍵詞農村留守兒童共政策政府

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-290-01

一、農村留守兒童的含義與問題

農村留守兒童是農民外出務工或經商的伴隨物,指的是“父母雙方或一方從農村流動到其他地區,孩子留在戶籍所在地農村,并因此不能和父母雙方共同生活的17周歲及以下的未成年人。”2008年全國婦聯發布的《全國農村留守兒童狀況研究報告》顯示,我國現有進城務工的農村勞動力約1.3億人,全國農村留守兒童約5800萬人,留守兒童的比例達28.29%。豍

隨著農村留守兒童數量的增加,留守兒童特殊的教育環境和發展困境已經引起各界學者及政府的高度關注。留守兒童在生存發展中面臨的突出問題包括:生活無法自理和營養不良;家庭教育功能弱化甚至缺失;缺少情感關懷引起的性格缺陷、心理障礙和價值觀扭曲;缺乏道德約束;監督不力和監護職責的缺失導致的安全隱患等等。除了自身的生存和發展,農村留守兒童的社會化進程正常推進和家庭功能的發揮及結構的穩定也受到一定程度的影響。

二、農村留守兒童問題的政策缺失與缺位

公共政策問題在現實的社會生活中是客觀存在的,是某種不理想、不規范、不能令人滿意的社會狀態。當公共權力主體意識到社會公共問題已經妨礙整體社會發展,充分了解公眾的公意性并認同這種公眾的政策訴求時,公共問題就變成為公共政策問題。豎農村留守兒童問題已成為一個引起各界關注的公共性社會問題。

另外,公共政策是對社會價值進行權威性分配的工具,對實現社會的公平正義肩負著不可替代的責任。而社會弱勢群體作為弱勢利益集團,組織化程度較低甚至是無組織,擁有較少信息、財力和文化資源,且由于制度設計的缺陷,缺乏正常的利益表達和補償機制。基于公平正義的核心價值理念,弱勢群體應該成為公共政策格外關照的對象。農村留守兒童屬于兒童弱勢群體,遭遇了政策制定過程中利益表達與采納的雙重弱勢。他們面對的學習機會和過上快樂、安全、健康幸福生活的機會相對其他兒童而言都比較小。原因在于,一方面,政府為農村提供的社會公共服務和基礎設施非常有限;另一方面,農村留守兒童的父母自身就是社會的弱勢群體,機會的不平等導致了結果的不公正,由于長期的代際自我復制和代際傳遞趨向,可能導致新的機會不平等,出現了所謂的“不平等陷阱”。

據調查表明,受益人群對于流出地和流入地政府為解決留守兒童的問題所采取的政策知曉度和認同度均非常低下。這種結果反映了三方面的問題:第一,政府在對留守兒童的支持上作為不多。農村留守兒童由于生活在較為偏遠落后的鄉村,很難進入媒體和公眾的視野,更缺少話語權,加之本身問題的隱蔽性,難以成為政府的政策議題,造成了很大程度上的政策缺失;第二,即使有部分政策的出臺,政策文本也還僅僅停留在政策模糊輪廓的勾畫上,并未形成切實可行的、具有操作性的政策方案,政策執行的途徑、措施和手段不明確,造成執行過程中出現偏差,以至于影響到政策執行的效果,未能讓留守兒童的直接利益關聯人群切身體驗或感受到政府為此付出的努力;第三,部分地方政府在制定留守兒童群體的扶持政策時,存在著扶持領域定位偏差的問題,沒有充分了解受益人群最核心的利益需求,因此有可能偏離受益人群的需求目標,造成受益人群的忽視或不理解。這不僅會造成政府公共財政支出的浪費,而且有可能在官民關系上形成新的障礙。

三、農村留守兒童問題的政策探索

農村留守兒童問題是歷史積淀與現實困境雙重作用的結果,其成因是多方面的,從根本上說,是由中國經濟社會轉型過程中的城鄉二元結構的割裂造成的。要解決農村留守兒童問題,需要依靠一個全社會支持體系。而在這個支持體系里,政府應該義不容辭地發揮其主導作用。具體來說,可從以下三個層次嘗試進行政策的路徑探索:

第一,盡可能改變市場經濟條件下農業三要素凈流出的必然趨勢,積極發展當地經濟組織,開拓多元化的城市化道路。如果在政府主導之下實現農村剩余勞動力的就地轉移,也就從根本上減少了留守兒童的產生。當前,新農村建設初見成效,借此契機,農民工不妨將外出打工和本地創業結合起來,為孩子的健康成長提供更多的情感支持和教育支持。

第二,在體制層面上,逐步消除城鄉二元體制,包括取消對農民的歧視政策——推進戶籍制度改革、城鄉就業制度改革、教育制度改革、社會保障制度改革等,消除橫隔在父母和農村留守兒童之間的制度性障礙。改革戶籍制度的核心并不在于完全取消戶籍管理制度,而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉隔離的各種制度,從而保障勞動力的合理流動。

第三,采取臨時性、應對性措施,在一定程度上緩解這一問題帶來的矛盾。例如,加大對農村義務教育經費的投入為農村留守兒童興辦寄宿制學校,解除進城務工農民工的后顧之憂。再比如,由流出地政府在流入地設立了外出務工聯絡站或辦事處,為務工父母和留守兒童雙方提供了有效的溝通渠道。或者,嘗試推行代理家長制,建立農村社會化的未成年人教育和監護體系等等。

農村留守兒童問題是在我國經濟社會轉型過程中的城鄉二元結構的產物。在我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段,解決農村留守兒童問題,需要政府立足民生、以人為本、著眼于農村留守兒童的未來通盤考慮,立足于公共政策的制定、調整與執行,通過政策的支持和引導積極促成我國農村留守兒童問題的解決。

注釋:

豍全國婦聯.全國農村留守兒童狀況研究報告.重慶德育網.httP://www.cqdy.eom.cn.

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