中日義務(wù)教育法律體系比較研究

張 楠

摘要義務(wù)教育的健康發(fā)展需要義務(wù)教育法制的保障,我國的義務(wù)教育初步形成了以《中華人民共和國教育法》為核心的教育法律法規(guī)體系框架,基本結(jié)束了教育工作無法可依的局面。但是與日本的義務(wù)教育法律體系相比,還有很大的不足,本文研究了兩者之間的差異性,目的在于進一步完善我國的義務(wù)教育法律體系。

關(guān)鍵詞日本義務(wù)教育法律體系中國義務(wù)教育法律體系借鑒意義

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-300-02

義務(wù)法律體系是由一國現(xiàn)行的全部義務(wù)法律規(guī)范組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

法律的三個最重要的特點分別是它的強制性、體系性和規(guī)范性。 這里所說的規(guī)范性是指法律整體。一個法律要想能夠在一定的區(qū)域內(nèi)存在和運行,必須以能夠滿足此區(qū)域需求的法律體系的存在為前提,否則單獨的一個法律無法發(fā)揮應(yīng)有的作用和職能。無論是從結(jié)構(gòu)邏輯還是內(nèi)容邏輯,衡量或評價一個國家或地區(qū)法制建設(shè)水平的第一個重要內(nèi)容就是一個國家法律規(guī)范本身的創(chuàng)制水平和法律體系的發(fā)育水平。

一、日本義務(wù)教育法律體系分析

日本教育法規(guī)體系是一個非常龐大而又完備的法律系統(tǒng),僅在1983年《文部法令要覽》中收錄的法令數(shù)就達279件,1990年《文部法令要覽》統(tǒng)計的法令則達290余件,此后,日本又出臺了大量的教育法規(guī),目前的數(shù)量應(yīng)遠遠超過這個數(shù)字,因而有人稱贊日本的教育法“是世界上最優(yōu)秀的”(伯萊大學(xué)的Jaseph. Ben-David教授語)。不僅數(shù)量龐大,日本教育法規(guī)結(jié)構(gòu)上還比較嚴謹,形式上比較規(guī)范,上下左右緊密結(jié)合,彼此和諧,構(gòu)成一個有機整體,為世界教育法學(xué)界所贊譽。

建立完善的教育法律體系是二戰(zhàn)后日本大力發(fā)展教育事業(yè)所采取的重大舉措之一,其目的在于使教育走上法治化的軌道。在這一過程中,日本的具體做法是:

(一)拓寬法域

所謂法域,是指教育立法涉及的范圍。早期的日本教育法律多圍繞義務(wù)教育中的初等和中等教育展開。而現(xiàn)在凡是國民教育系統(tǒng)所涉及的領(lǐng)域,在教育法律中都有所反映和體現(xiàn)。現(xiàn)代日本義務(wù)教育法律體系包括:教育行政立法、教育財政立法、教育職員立法、學(xué)前教育立法、義務(wù)教育立法、師范教育立法等。除了上述經(jīng)議會通過而頒布的教育法律外,日本還有大量的經(jīng)濟行政機關(guān)和司法機關(guān)等頒布的命令、規(guī)則、條例等,并與議會通過的法律相配套。

(二)增加數(shù)量

本世紀以前,日本的義務(wù)教育法律屈指可數(shù)。而現(xiàn)在的法律體系中,各種教育法律不勝枚舉。僅就國家級的教育法律而言,據(jù)不完全統(tǒng)計,日本就有100多個。

(三)層次完備

日本的義務(wù)教育法律目前已經(jīng)形成了一個龐大而有序、運轉(zhuǎn)靈活高效的系統(tǒng)。以其結(jié)構(gòu)上看,層次分明,有點有面。最高級的教育法律是《教育基本法》。該法根據(jù)1946年頒布的以民主主義和和平主義為根本原則的《日本國憲法》的精神,以簡潔的語言對日本教育的宗旨和基本原則做出了明確規(guī)定。在教育基本法的下面又有《學(xué)校教育法》,該法是對憲法、教育基本法中的關(guān)于教育制度的原理原則的具體展開,也是日本學(xué)校教育制度的基本骨架的體現(xiàn)。在學(xué)校教育法的下面又有《幼兒園設(shè)置法》等單項法律。這些法律分別針對某級某類學(xué)校教育進行具體的規(guī)定。日本基本上形成了以教育基本法為基礎(chǔ),以學(xué)校法或部門法為核心,以其它法規(guī)為輔助的、縱橫交錯、層次分列的義務(wù)教育法律體系,基本上可以保障學(xué)校教育及其相關(guān)活動有法可依、有法可循。

1:關(guān)于教育狀態(tài)的教育部門法。這部分法令主要指由《學(xué)校教育法》和《社會教育法》統(tǒng)領(lǐng)下的教育法規(guī)。《學(xué)校教育法》統(tǒng)領(lǐng)下的教育法規(guī)有:《關(guān)于公立義務(wù)教育各類學(xué)校班級的編制及教職員定員標準的法律》(1958年)、《國立學(xué)校設(shè)置法》(1949年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類學(xué)校中確保教育的政治中立的臨時措施法》(1954年)、《關(guān)于教科書發(fā)行的臨時措施法》(1948年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類學(xué)校中教科書免費的法律》(1962年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類學(xué)校中教科書免費措施的法律》(1963年)、《學(xué)校圖書館法》(1953年)、《私立學(xué)校法》(1949年)、《學(xué)校保健法》(1958年)、《日本學(xué)校健康會法》(1982年)。

2:關(guān)于教育行政的教育部門法。《關(guān)于地方教育行政的組織及管理的法律》(1956年)、《文部省設(shè)置法》(1949年)、《臨時教育審議會設(shè)置法》(1984年)、《教育公務(wù)員特例法》(1949年)、《教育職員資格證法》(1949年)、《地方財政法》(1948年)、《地方征稅法》(1950年)、《義務(wù)教育費國庫負擔法》(1952年)、《義務(wù)教育各類學(xué)校設(shè)施費國庫負擔法》(1958年)等。

二、中國義務(wù)教育法律體系分析

經(jīng)過幾十年的努力,我國義務(wù)教育法律法規(guī)建設(shè)有了長足的進步,初步形成了以《中華人民公民共和國教育法》為核心的教育法律法規(guī)的體系框架,基本結(jié)束了教育工作無法可以的局面。但是與日本義務(wù)教育法律體系相比,我國義務(wù)教育法律體系還有很大的不足。

由于我國義務(wù)教育法制建設(shè)起步比較晚,因此,我國法律規(guī)范和法律體系的建設(shè)與西方發(fā)達國家相比較仍處于發(fā)育階段,無論是從法律規(guī)范本身的構(gòu)建水平上看還是從法律體系的建設(shè)水平上看,與日本的法制建設(shè)仍有相當大的差距。這種差距不僅制約著我國義務(wù)教育改革繼續(xù)向縱深發(fā)展,也在很大程度上制約著教育與世界接軌的速度與水平。“在教育國際化大勢已成的今天,作為制度接軌的重要組成部分,教育法律建設(shè)的國際化水平在很大程度上決定著我國教育走向世界的前途。”因此,在客觀評價我國教育法律建設(shè)的過程中,我們也需要用理性的批判的眼光審視近二十年來我國教育法律規(guī)范和法律體系的建設(shè)中存在的問題、矛盾和沖突,以期對我國的教育法律法規(guī)建設(shè)有更多的理性關(guān)照。

(一)我國義務(wù)教育領(lǐng)域仍有大量法律調(diào)整的真空地帶與空白點

改革開放后,隨著我國法治能力的提高和教育事業(yè)的全面發(fā)展,教育法律規(guī)范參與調(diào)整的教育領(lǐng)域越來越廣泛,越來越深入。但是,我們也看到,大量的教育失范現(xiàn)象仍然存在,這種失范現(xiàn)象是來源于公權(quán)機關(guān)和民眾對已有教育法律法規(guī)的執(zhí)法和守法水平遠未達到理想狀態(tài);另一個原因,即我們教育事業(yè)和教育活動中的很多教育關(guān)系和教育行為沒有法律規(guī)范予以調(diào)節(jié),即無法可依、無章可循。從而在社會組織和民眾中生成許多離散的教育失范行為,許多應(yīng)由教育法加以調(diào)整的社會關(guān)系也無法可依。如長期困擾我國(下轉(zhuǎn)第306頁)(上接第300頁)教育事業(yè)發(fā)展的教育經(jīng)費問題,其因素是多元的,其中法律保障的薄弱就是一個重要的生成因素,盡管在教育基本法和有關(guān)法律中對教育經(jīng)費投入問題做了規(guī)定,但是由于缺少系統(tǒng)的規(guī)范的專門法律(如西方發(fā)達國家普遍制定的《教育投入保障法》)對政府、社會、家庭的教育投人責任和義務(wù)做出科學(xué)嚴謹?shù)囊?guī)范,因此也在很大程度上導(dǎo)致我國教育經(jīng)費投入上的法律保障的缺失。因此,對于我國教育法律規(guī)范調(diào)節(jié)的空白地帶和真空地帶,立法主體和社會公民應(yīng)該具有更強烈的規(guī)范和秩序意識。

(二)我國義務(wù)教育法律規(guī)范創(chuàng)制缺乏整體規(guī)劃、長遠部署,主動追求體系化的意識不足

經(jīng)過幾十年努力,我國的教育法律規(guī)范已成體系雛形,教育法律層級結(jié)構(gòu)和水平結(jié)構(gòu)已初露山水。從憲法的教育立法意識形態(tài)的規(guī)定到各級立法機關(guān)和行政機關(guān)的法律法規(guī)的制定,可以說,我國的教育法律制度的建設(shè)已為我國教育走向法制化軌道奠定了一定的基礎(chǔ)。但是,縱觀我國的法律規(guī)范現(xiàn)有的體系結(jié)構(gòu),以及我國十幾年來的教育法律法規(guī)創(chuàng)制過程,我們可以明顯看到,教育法規(guī)之問明顯存在著重復(fù)和混亂的現(xiàn)象,法律創(chuàng)制的層級性并沒有在時間順序中得到體現(xiàn),上位法和下位法之問在制定程序中錯位顛倒的現(xiàn)象并不少見,這些問題如果不能很好的解決,就無法建立一個科學(xué)的義務(wù)教育法制體系。對比日本的義務(wù)教育法制體系,我國的義務(wù)教育法制體系顯得更加單薄,所以要實現(xiàn)依法治教,完善的義務(wù)教育法律體系是必不可少的。

三、日本義務(wù)教育法律體系對我國的借鑒意義

(一)重視立法程序

日本教育立法的具體程序分為三個階段:第一,提出議案階段。在日本,教育議案一般由文部省詳細說明并提交議會,偶爾也由議員提出;第二,審查議案階段。議案首先提交給眾議院,由眾議院的教育委員會審查。教育委員會審查后提出報告,在這個報告的基礎(chǔ)上,眾議院決定批準或否決這個議案。由眾議院批準的議案送交參議院,當兩院都通過的時候,這個議案就成為法律;第三,批準階段。參眾兩院通過的議案要由天皇簽署后才能作為法律公布施行。地方機構(gòu)就在這些教育法的范圍內(nèi)制定必要的地方法,以行使他們的權(quán)力,完成他們的任務(wù)。有關(guān)教育的地方法一般是由地方教育委員會秘書處起草的,經(jīng)過地方評議之后公布。中央和地方的各級行政機構(gòu)要發(fā)布各種命令或條例,對行政安排做出規(guī)定及對其它實施法律的事項做出規(guī)定。

(二)適時修改,靈活機動

一般來說教育改革是教育立法的前提條件,義務(wù)教育立法是教育改革的必然結(jié)果。因而每一次的日本教育改革都會在其教育法規(guī)的立、改、廢中得以體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計日本《學(xué)校教育法》在出臺以后,前后共修改了25次,平均不到兩年就修改一次,這也是日本教育法規(guī)適時修改的一個例證。

(三)打通義務(wù)教育法規(guī)立改廢的立法通道

日本教育法規(guī)的立法通道非常通暢,文部省咨詢機構(gòu)關(guān)于教育改革的咨詢報告上長文部省以后,經(jīng)文部省討論通過,再上報內(nèi)閣,內(nèi)閣同意后,就可以經(jīng)國會表決。出于戰(zhàn)后,文部省有經(jīng)常性的咨詢機構(gòu),且咨詢機構(gòu)一般由各方面的高層教育專家組成,他們的報告及因此制定的教育法規(guī)一般都不會違背教育發(fā)展的規(guī)律和教育基本法的原則,因而在提交后很容易通過。我國也應(yīng)借鑒這一點,在教育行政機關(guān)常設(shè)教育咨詢機構(gòu),并有效發(fā)揮其在教育法制定中的作用,立法機關(guān)要充分尊重和考慮其立法建議,提高立法效率。