燃油稅立法權的歸屬問題探析

王文健

摘要燃油稅改革方案在各方爭議中終于確定了,國務院決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革。圍繞燃油稅爭論的問題有很多,從法學的角度,存在燃油稅的立法權屬于全國人大還是國務院的爭論。本文認為從我國現行法律規定上講,國務院有燃油稅的立法權,但從長遠來看,包括燃油稅在內一些重大涉稅事項的立法權應該回歸人大,以充分貫徹稅收法定主義。

關鍵詞燃油稅改革授權立法稅收法定主義

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-350-01

一、 從現行法律規定看,國務院有燃油稅的立法權

根據三權分立的理論模塊,立法權主要由立法機關行使。但是隨著行政事務增多和日趨復雜,使得立法機關無力制定良好的相關法律,于是授權立法應運而生。“授權立法是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規。”①我國在改革開放初期也面臨相似的問題,當時人大也通過授予國務院一定的立法權以應對社會的巨變。我國的授權立法可以分為兩種:特別授權立法和普通授權立法。就燃油稅立法權歸屬的爭論而言,從現行的法律規定看,國務院有燃油稅的立法權,理由如下:

全國人大對國務院有特別授權。1985年,六屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。根據這一授權,國務院享有關于經濟體制改革方面的立法權。 國務院已經據此制定了增值稅、營業稅等稅收條例,現在由國務院制定燃油稅改革方案也是符合這一特別授權的。

公路法修正案對國務院的普通授權。在1999年《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國公路法>的決定》規定 “其一,國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金,具體實施辦法和步驟由國務院規定;其二,國務院在制定將公路和車輛收費改為征稅的實施辦法時,應當取消各種不合理收費,確定合理的征稅幅度,并采取有效措施,防止增加農民負擔;同時防止增加車輛用油以外的其他用油單位的負擔。”這里說的“費改稅”的“稅”就是“燃油稅”,因為自從1994年提出燃油稅的動議,到1999年公路法的修改,將公路收費改為燃油稅一直是問題的關鍵。

我國《稅收征收管理法》第三條規定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的,依照國務院制定的行政法規的規定執行”,這一規定也從另一方面肯定了法律授權條件下的稅收立法,因此由國務院制定燃油稅改革方案是合法的。

二、 從長遠來看,燃油稅立法權應該回歸人大

“一切有權利的人都容易濫用權利,這是萬古不易的一條經驗”②授權立法是基于立法機關缺乏立法能力而產生,但是授權立法可能導致權力的濫用,尤其當執法者與立法者同屬一個部門的時候。為了防止權力的濫用,對授權立法必須有一定的限制,“從本質上說,授權立法是一種‘有限的權力授予形式”③。具體到燃油稅的立法權問題,筆者認為應該逐步廢止不合理的授權規定;從長遠來看,燃油稅立法權應該回歸全國人大。

“從社會契約論出發來考察、剖析稅收的本質,稅收實質上反映了公民與國家之間基于社會契約而形成的交換關系。”④從中可以知道稅收是公民與國家與公民最基本的權利義務關系,因此“國家征稅必須事先征得公民的同意,公民或公民的代表通過法律的形式來表達他們在稅收方面的意志,就成為客觀必然”⑤。而稅收法定主義,也正是基于這個意義上提出。“稅收法定主義, 就是稅的課賦和征收必須基于法律的根據進行, 沒有法律的根據, 國家就不能課賦和征收稅收。這里所說的法律, 是指狹義的法律。”⑥根據稅收法定主義,燃油稅立法權當然是屬于作為人民代議機關的全國人大。“從長期來看,隨著我國改革從摸石頭的路徑依賴淡出,國務院承擔的大量的立法任務將逐步回歸人大,稅收法定原則的國際含義才能在中國具有普適性。”⑦

我國個別法律涉及到了稅收法定主義的一些內容,但尚沒有完全確立稅收法定主義原則。《立法法》中對稅收事項僅僅規定為一種“相對保留”的事項,不僅在理論上對稅收法定原則有所偏離,而且實踐中由于上世紀八十年代將“工商稅制改革”、“經濟體制改革”和“對外開放方面”的稅收立法權授予了國務院,,使得稅收法定原則更難實現。《稅收征收管理法》由于主要是一部具體實施稅法的程序規定,其調整范圍涉及到稅收立法行為也不太妥當。

徒法不足以自行,我們必須針對具體國情,有步驟、分階段的推進稅收立法的改革。“考慮到現階段我國稅收法律體系尚未完善和全國人大及其常委的立法能力有限, 可以考慮重新制定法律授權國務院就立法條件尚不成熟的事項制定行政法規。但應明確授權的目的、范圍、期限和監督。”⑧一方面,要嚴格限制授權立法,八十年代那種“一攬子”式授權立法應該被廢止,應該實行“一事一權”的授權方式。另一方面要早日明確稅收法定主義原則,涉及稅收的重要立法事項應該由全國人大制定法律。全國人大對國務院要實現授權與限權的合理劃分, “不僅要防范行政權力的濫用, 而且還需要有一個有效的政府來維持法律秩序,借以保障人們具有充分的社會和經濟生活的條件。賦予行政機關以立法權力應該盡量有限度,并應周密地規定立法的范圍和目的”⑨。

注釋:

①王名揚.英國行政法.北京:中國政法大學出版社.1987. 108.

②[法] 孟德斯鳩.張雁琛譯.論法的精神.北京:商務印書館.1961.154-157.

③張艷.授權立法論.黑龍江省政法管理干部學院學報.2004(1).

豐豑王建平.論稅收法定主義.稅務研究.2005(2).

⑥劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國家行政學院學報.2008(6).

⑦馬光遠.燃油稅的立法權究竟屬于誰.出自馬光遠博客(檢察日報約稿).http://blog.sina.com.cn/s/blog_558acfe80100ch6n.html?tj=1.

⑧劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國家行政學院學報.2008(6).

⑨張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究.法律出版社.1996 .624.