行政程序法在行政法上的地位

寇 倩

摘要隨著依法行政的推進(jìn),建立健全和嚴(yán)格遵守我國(guó)的行政程序法律制度是實(shí)現(xiàn)依法行政的必然要求,行政程序法在行政法上的地位和作用顯得越來(lái)越重要。

關(guān)鍵詞行政程序法依法行政正義公正效率

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-377-01

在“重實(shí)體、輕程序;重結(jié)果、輕過(guò)程”的傳統(tǒng)法律思想和意識(shí)的影響下,我國(guó)長(zhǎng)期忽視行政程序的價(jià)值和意義,人們只追求結(jié)果公正,而不要求程序的正當(dāng)與否,行政機(jī)關(guān)更是從官本位出發(fā),將行政程序視為“自家的事”,罔顧行政相對(duì)方的參與。直到1989年行政程序才受到國(guó)家立法重視,該年的出臺(tái)的《行政訴訟法》第54條明文規(guī)定,違反法定程序的具體行政行為,人民法院應(yīng)判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告(行政機(jī)關(guān))重新作出具體行政行為。

行政程序法的法律價(jià)值在于建立行政秩序、追求行政公正、提高行政效率。只有提高行政效率, 創(chuàng)建一個(gè)高效政府, 才能收到良好的社會(huì)效果。科學(xué)、合理的行政程序, 有利于行政主體迅速、及時(shí)并有效地行使行政權(quán)力, 從而保障行政目的的實(shí)現(xiàn), 提高行政效率。為此, 我們有必要借助行政程序法的力量來(lái)提高行政效率。由于中國(guó)是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家, 立法和司法都比較弱。立法和司法的活動(dòng)目前都有相應(yīng)的程序性法律可依, 立法機(jī)關(guān)有了立法法, 司法機(jī)關(guān)有各種各樣的訴訟法, 但行政卻缺乏程序性法律約束。這已經(jīng)阻礙了我國(guó)憲政發(fā)展的進(jìn)程。在這個(gè)意義上, 行政程序法的制定和出臺(tái), 不僅具有法治政府的意義, 還具有憲政發(fā)展的意義。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過(guò)程,是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提,而行政程序發(fā)達(dá)與否,是衡量一國(guó)行政法治程度的重要標(biāo)志。

一、行政程序法的定義

要弄清行政程序法的概念首先必須確定行政程序的內(nèi)涵。所謂行政程序,就是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟,方式和時(shí)限,順序構(gòu)成的行為過(guò)程。行政程序貫穿于行政活動(dòng)的全過(guò)程,行政活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)程序。

行政程序法是有關(guān)規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的過(guò)程、步驟、方式的法律規(guī)范的總和。

二、行政程序法的特征

行政程序是行政實(shí)體內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的重要保障,行政程序的特征可概括為以下幾個(gè)方面:

第一,行政程序是就行政行為而言的,行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中不存在行政程序,行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的活動(dòng)也不表現(xiàn)為行政程序。只有行政行為,即行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為等行為中才存在行政程序問(wèn)題。

第二,行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。任何行政行為都是兩方面的統(tǒng)一:一方面是其實(shí)體內(nèi)容,另一方面是其程序形式。正如任何事物的內(nèi)容都離不開(kāi)形式一樣,任何行政行為的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)行政程序。

第三,行政程序的基本要素包括步驟、方式、順序、時(shí)限。這些基本要素說(shuō)明了行政程序具有法定特征。行政程序是由國(guó)家法律規(guī)定的,因而它有別于一般組織和個(gè)人的行為程序。行政程序的法定性決定了行政主體和行政相對(duì)人在進(jìn)行法律活動(dòng)時(shí)必須嚴(yán)格遵守法定程序。

三、行政程序法的目的和作用

在于確保依法行政。依法行政是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)方略的重要內(nèi)容,而且是重中之重。我國(guó)歷史上長(zhǎng)期處于封建統(tǒng)治,“人治”影響根深蒂固。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)民主和法制建設(shè)取得了重大成就,在行政法方面我國(guó)已制定一系列法律法規(guī),很大程度上改變了“人治”狀態(tài),依法行政制度正逐步建立健全。如果說(shuō)行政實(shí)體法是為了確定行政權(quán)的話,那么行政程序法就是為了明確如何行使行政權(quán)。有了程序,權(quán)力就難以被濫用。有了程序,權(quán)力就有制約,“長(zhǎng)官意志”和行政隨意性就能擺脫。

(一)規(guī)范行政運(yùn)作,促進(jìn)法制統(tǒng)一

行政程序法能夠使行政權(quán)的行使有章可循,避免行政機(jī)關(guān)隨意選擇行使行政權(quán)的時(shí)間、方式、步驟和順序,使行政相對(duì)方有預(yù)見(jiàn);行政程序法可以統(tǒng)一不同省、市、區(qū)和不同行政部門(mén)的行政運(yùn)作,保障法制統(tǒng)一,避免各自為政。

(二)避免無(wú)效行政,提高行政效率

效率是政府追求的主要價(jià)值目標(biāo)。行政程序法通過(guò)設(shè)定行政行為的步驟、時(shí)間、方式和順序,使行政機(jī)關(guān)有條不紊地行使行政權(quán),實(shí)施行政行為,從而提高行政效率。比如行政程序法中有關(guān)行政行為時(shí)限的規(guī)定,就能防止行政機(jī)關(guān)拖延時(shí)間,行政效率因而提高。

(三)避免獨(dú)斷專行,制約行政機(jī)關(guān)

行政程序法能夠在程序上對(duì)行政機(jī)關(guān)起到制約作用,防止行政機(jī)關(guān)失職、越權(quán)和濫用職權(quán)。行政程序法的實(shí)質(zhì)就是規(guī)定行政機(jī)關(guān)如何正確行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)失職如屬不作為,行政相對(duì)方可要求行政機(jī)關(guān)作為。行政機(jī)關(guān)越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)將導(dǎo)致其行政行為被撤銷。

(四)避免行政侵權(quán)行為,保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益

行政程序法規(guī)定了涉及行政相對(duì)方權(quán)益的行政行為的具體程序,從各個(gè)步驟、方式、順序及時(shí)限上規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為,防止行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害相對(duì)方合法權(quán)益。行政程序法還賦予相對(duì)方申辯、要求聽(tīng)證、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟第一系列救濟(jì)權(quán)利,保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益不受侵害。

四、程序法的意義

在于保護(hù)人們?nèi)罕姷臋?quán)益。人民群眾的權(quán)益常于實(shí)體法中明確,但實(shí)體法上權(quán)益的落實(shí)離不開(kāi)程序。從行政運(yùn)作來(lái)看,行政實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,行政體制內(nèi)缺乏民主控制。行政程序法就是通過(guò)程序正義來(lái)保障實(shí)體權(quán)益,以程序公開(kāi)來(lái)達(dá)到民主控制,將行政運(yùn)作置于陽(yáng)光之下,使人民群眾的權(quán)益切實(shí)得到保障。

綜上所述,行政實(shí)體內(nèi)容的公正解決,有賴于行政程序的公正。作為一種操作技術(shù),行政程序又是一種明確的規(guī)則,可以由人們依公正和效率的雙重標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以設(shè)計(jì)并脫離其實(shí)體內(nèi)容而存在。行政程序是“人治”和“法治”的分水嶺,一般來(lái)說(shuō),按程序辦事就是法治,不按程序辦事就是人治。因此,行政程序在構(gòu)建“法治行政”秩序方面意義重大。從這個(gè)意義上分析,我們講“依法行政”,更主要的還是依公正程序行政;講“違法行政”,更多地則是指行政行為違反了行政程序的理念和具體操作規(guī)程。行政程序法是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求,使約束政府權(quán)力、保護(hù)公民合法權(quán)益的必然選擇,也是適應(yīng)我國(guó)加入WTO的必然趨勢(shì)。

單行行政法, 都在各自的領(lǐng)域規(guī)定了相關(guān)的行政程序, 改變了我國(guó)行政行為重實(shí)體輕程序的傾向。但到目前為止還沒(méi)有一個(gè)行政程序法。這使得我國(guó)的行政法制建設(shè)長(zhǎng)期處于缺乏正當(dāng)程序的狀態(tài)。不僅行政效率很難提高,而且公民權(quán)利也很難得到正當(dāng)程序的保護(hù)。行政程序法一旦制定實(shí)施,將使中國(guó)法治政府建設(shè)上升到一個(gè)新的臺(tái)階。

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