略論行政訴訟原告資格

林 芳 覃 蓉

摘要行政訴訟的原告資格作為行政訴訟活動的基石,其重要性是不可忽視的。本文在分析我國現行行政訴訟法關于行政訴訟原告資格規定及其存在的不足的基礎上,提出了完善我國行政訴訟原告資格的建議。

關鍵詞行政訴訟原告行政訴訟原告資格

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-378-01

一、行政訴訟原告資格的內涵

行政訴訟原告資格具體是指個人或組織請求法院保護自己的受行政行為所侵害的合法權益所應具備的條件,或者是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件。

我國行政訴訟法沒有明確規定行政訴訟原告資格,但可以散見于《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)中。如我國《行政訴訟法》第2條對行政訴訟原告資格做出了總的規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《若干解釋》第12條規定:“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。”

從我國的行政訴訟法和若干解釋的規定中,我們可以概括出我國行政訴訟法關于原告資格的基本要件:第一,主體要件:原告是公民、法人或者其他組織;第二,行為要件:必須存在具體行政行為;第三,權益要件:具體行政行為所侵害的必須是公民、法人或者其他組織的合法權益;第四,結果要件:公民、法人或者其他組織只有在自身利益受到侵害的前提下才能提起行政訴訟。

二、 我國關于行政訴訟原告資格的規定所存在的問題

(一)主體要件不合理

根據我國現行行政訴訟法及司法解釋規定,只要是公民、法人或者其他組織都可能具備行政訴訟原告資格,都能依法提起行政訴訟。這一寬泛的規定貌似給每一人都提供了作為行政訴訟原告資格提供了條件,但其實也是不完善的。從法律上講“公民”應指中國公民,是不包括外國人和無國籍人。但是,外國人和無國籍人是可以成為行政相對人的。在當今這個全球化趨勢日益增強的情形下,外國人以及無國籍人將會越來越多地介入我國的行政糾紛當中。盡管《行政訴訟法》第70條規定“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國進行行政訴訟,適用本法”,但《行政訴訟法》第2條作為總的規定,卻將他們排除在外,是明顯不合理的。

(二)行為要求不當

從上面概括出的基本要件中,我們知道行政訴訟中必須存在具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害,但行政機關所做出的侵害行為是抽象行政行為,那么此時的公民、法人或者其他組織是不具備行政訴訟原告資格,不能提起行政訴訟的。但是,事實上抽象行政行為比具體行政行為的影響更大,范圍更廣,效力更加持久,只有當這樣的抽象行政行為引伸出一些具體的行政行為后,其才有被糾正的可能,公民、法人或者其他組織的合法權益才有受到保護的可能。而事實上,有相當一部分抽象行政行為,它并不需要輔以具體行政行為便可以給公民、法人或者其他組織帶來侵害。很明顯,這樣的規定是不利于保護公民的合法權利的。

(三)權益要求的范圍過窄

上面我們提到只有公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害,公民、法人和其他組織才具備行政訴訟原告資格。但我國的行政訴訟法沒有對合法權益做出進一步明確的規定。行政訴訟法第 2 條使用的概念是“合法權益”,但是第11條又規定“認為侵犯其人身權和財產權的”。事實上第 11條是對第 2 條作了限制性的規定。因此人身權、財產權以外的其他合法權益,如憲法規定的平等權利、政治權利、受教育權和勞動權等則不受行政訴訟的救濟和保障,這與公民日益增強的權利意識是很不協調的。

(四)結果要求不合理

根據我國目前法律的規定,原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織,即只有其自身利益受到侵犯才具有原告資格,不能以國家利益、社會公共利益受侵犯為由提起行政訴訟。但隨著行政權對社會生活的介入越來越廣泛,違法行政行為不僅可能對相對人利益的侵犯,也可能對國家利益、公共利益造成損害。在這種情況下,沒有人能對此種行為提起行政訴訟,造成了國家利益和公共利益的損失不斷擴大的局面。

三、完善我國行政訴訟原告資格的思考

(一)完善主體要件

我們在總的規定中明確外國人、無國籍人行政訴訟原告資格,不能將其排除在外。在全球化趨勢已成定局的今天,如果我們在總體規定中將外國人、無國籍人排除在外的話,必然不利于我國很好地溶入世界。因此,我們應當在《行政訴訟法》第 2 條這樣總的規定中,將“公民、法人或者其他組織”中的“公民”改為“自然人”,這樣,就將外國人、無國籍人包括了進來。

(二)拓寬行政訴訟原告資格的行為要求

現行行政訴訟的相關規定沒有賦予大量受抽象行政行為侵害的行政相對人的行政訴訟原告資格,致使這些行政相對人的合法權益得不到救濟。“無救濟則無權利”,因此我們有必要拓寬行政訴訟原告資格關于行政行為的規定,把抽象行政行為包括進來,保障受抽象行政行為侵害的相對人的權益。

(三)擴大“合法權益”保護范圍

我們前面提到行政訴訟法第十一條將“合法權益”縮小地解釋為人身權和財產權,事實上將公民的其他權利排除在外,而公民如果無法得到這些權利的保障,將嚴重阻礙公民的生存與全面發展。所以,應擴展行政訴訟法中“合法權益”的外延,把“合法權益”界定為“值得法律保護的利益”。即,法無明文禁止即有權。

(四)建立行政公益訴訟制度

在公共利益受到行政行為侵害的時候,我們應當建立行政公益訴訟來解決。行政公益訴訟,是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權的行為違法,侵害了社會公共利益或有侵害之虞時,雖與自己無直接利害關系,但為維護社會公共利益,依法向法院直接提起訴訟或者向特定機關提出請求,由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。豎這里我們突破結果要件的限制,賦予公民、法人或其他組織在公共利益受到損害時的行政訴訟原告資格。

注釋:

楊曉陶.論行政訴訟原告資格.財經界.2006(6).

蔡虹,梁遠.也論行政公益訴訟.法學評論.2002(3).