地區差距與區域經濟發展

晏奉梅

[摘 要] 本文以詳實的數據列舉了近幾年來我國經濟發展存在的地區性差距,從不同角度對造成差距的原因進行了分析,并對推動區域經濟發展和縮小地區差距提出建議。主張采取大都市化的發展戰略,滿足生產集約化的要求;加快實施以環境生態為基礎的區域人口流動戰略;加快實施主體功能區建設戰略;統籌協調解決區域經濟合理布局和科學發展問題。

[關鍵詞] 地區差距;區域經濟;發展

此前,我國已對不同地區制定了不同的發展戰略,即西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展等,以期實現相互促進、共同發展和地區間經濟平衡。由于我國發展起點的差異和各地區經濟增長速度的不同,地區發展的絕對差距仍呈現擴大的趨勢。根據有關數據和資料,各地區的GDP每年都在增長,但東部與中、西部地區的差距仍然很大。2005年,東部地區人均GDP是中部地區的2.57倍,是西部地區的2.77倍。2007年收入最高的省份都在東部地區,最低的都在西部地區,全國除直轄市外,最高的城鎮居民人均收入是浙江省,人均20574元,最低的是青海省,人均10100元;農村居民人均純收入最高的也是浙江省,人均8265元,最低的是貴州省,只有2300元。另外,東西部地區基本公共服務的水平差距也很大,西部地區參加社會養老保險人數覆蓋率不到5%,僅為東部地區的10%。東西部的GDP差距更突出,2007年西部12個省區GDP的總和不到4萬億,約占中國GDP的17%,而東部地區超過2萬億元的省份就有3個,即廣東、山東、江蘇,廣東是25000萬億,山東是22000萬億,江蘇是21000萬億,就是說,1.75個廣東、1.8個山東或1.82個江蘇相當于西部12個省區的GDP總和。據2008年數據,中國GDP總量為32.7215萬億元,人均GDP為24702.93元。其中,東部地區,人口5.15億,GDP總量為19.1076萬億元,人均GDP為37069.29元。中部地區,人口4.18億,GDP總量為7.7919萬億元,人均GDP為18611.97元。西部地區,人口3.65億,GDP總量為5.8220萬億元,人均GDP為15937.00元。明顯可以看出,東、中、西部地區總量GDP和人均GDP的梯級差距,且東部地區是中西部地區的兩倍以上,而東部地區人口也明顯多于中西部地區。

為什么經濟在增長,而地區間經濟差距仍在不斷擴大?是哪些因素影響地區經濟增長,從而造成地區經濟差距?本文對各影響因素和經濟差異變化進行分析,并就推動區域經濟發展和縮小地區差距提出思路和建議。

一、影響地區經濟差距因素分析

1、地理因素

中國的可耕地面積和淡水資源大多集中在東部地區。其原因是中國擁有世界上最高的青藏高原。它決定了中國的地勢西高東低,并將海洋季風的作用限制于東部地區,年降水量從東南向西北遞減,造就了東部大面積的雨熱集中區和西部幅員遼闊的干旱少雨區。西北部則是常年的西風帶,蒸發量遠大于降水量,生態環境十分脆弱,降水量的不足阻礙了該地區的農作物生長,使西北地區的人口規模不斷減少,高原氣候和嚴酷的自然環境,則將西部少數民族人口長期限制在極低的數量上。明清以后,由于高產作物的引入和對外商貿的頻繁,東部的人口迅速增加,很快超過了中西部地區。隨著人口的不斷增長,經濟中心逐漸向東南部轉移。工業化以來,盡管人類擁有的技術手段越來越先進,卻改變不了這樣一個事實:氣候的優劣和淡水資源的多少,依然是一個地區人口和經濟發展的關鍵因素。環境地理條件、自然資源稟賦上的差別,不僅決定了各地區城市人口密度和區域市場規模上的差異,而且強化了不同地區經濟發展上的差距。

2、人文因素

中國歷史上多次的人口向南遷移,以及社會因素引發的閩粵百姓下南洋等,使江南地區積淀了深厚的華夏文明遺存和人才技術資源。其中包括細作農業技術、精湛的手工藝技能和勤儉執著的經商傳統。近代以來,西方入侵對中國東南沿海經濟、社會、政治等各方面的影響(例如鴉片戰爭后的五口通商)深遠,對今天長江三角洲和珠江三角洲地區的經濟發展,以及廣東、福建等省的外向型經濟發展,依然發揮著重要的作用。雖然計劃體制時期的大規模工業建設,為中國東北和西部地區奠定了門類比較齊全的現代工業基礎,創造了技術和人才方面的條件,但由于舊體制弊端的積重難返和區位上的弱勢,更造成了改革開放以后這些地區人才、技術、資金向東部源源不斷地流失。這些因素,是決定今天地區經濟差距加深的重要原因。

3、政策因素

改革開放以后,由于中央政府一系列的開放政策、傾斜政策和多種形式的財政分級包干政策,放松了對經濟生活的管制,調動了地方政府發展經濟的積極性,東部地區長期以來率先享受來自各方面的優惠政策,區位優勢因此得以充分發揮。特別是加入WTO以后,東部經濟越來越深地卷入國際大循環,進一步拉大了與中西部地區之間的發展差距。另一方面,土地聯產承包大大提高了農業效率,產生出大量農村剩余勞動力,中西部的農村青年,源源不斷地流入東部的沿海城市“打工”,使這些地區外向型經濟的低成本優勢得以長期保持,延緩了出口加工業向內陸地區的梯度轉移。當西部地區還沒有完全從舊體制的羈絆中解脫出來,中國經濟已經從產業非均衡(重工業優先)的經濟發展模式向區域非均衡的經濟發展模式轉變。

4、經濟因素

東部沿海地區目前已經出現了一些跨行政區、具有很多增長極的城市帶(圈)。如珠江三角洲地區,其龍頭是香港,周圍有深圳、廣州、佛山、海南、東莞等增長極。又如長江三角洲地區,其龍頭是上海,周圍有寧波、杭州、蘇州、無錫、常州等增長極。這些地區的主要特征是:在國際大循環的帶動下,一批以市場為紐帶、上下游一體化、技術人才聯系緊密的城市產業群迅速崛起,它們大量吸收和聚集國內外資金和各種外來勞動力,產品銷售網絡和原材料、勞動力供應鏈,一直延伸到中西部地區和海外。現代產業的蓬勃發展,不僅迅速提高了本地區的城市化水平,同時也帶動了周邊地區的經濟發展。其他地區則發展滯后。由于地理、歷史和現實因素的制約,各地雖然也出現了一些具有增長極性質的城市和具有國際影響力的大企業,但它們的帶動作用一般僅限于省內;一些原材料大省,比如黑龍江、山西、陜西等,由于種種原因,資源優勢并沒有轉化為經濟優勢。計劃體制及三線建設時期的明星城市,比如哈爾濱、長春、沈陽、西安、成都、武漢、重慶等,由于中央直屬企業多,歷史遺留問題嚴重,產業結構調整難度大,雖然與過去相比,經濟也有了長足的進步,但與沿海城市的差距短期內還難以縮小。

二、推動區域經濟科學發展的思路和建議

1、正確選擇現代化的城市化發展戰略

城市化發展緩慢是制約中國經濟發展的因素之一。改革開放以來,我國城市化建設有了長足進展,但在如何選擇城市化道路問題上,卻意見不一致。一些人希望中國避免西方國家工業化過程中的“大都市病”,提出走離土不離鄉、以中小城鎮為主的城市化發展道路。這種思路在縣域有廣泛的影響,但這種思路不符合西方各國現代化的經驗,也被我國改革開放以來的社會實踐所否定。中國是人均耕地很少的國家,城市化又不可能不占用耕地,問題是如何盡可能少占用。根據發展中小城鎮設計的標準,一個鄉鎮的城區規劃面積為2至9平方公里,中國有5萬左右個鄉鎮,如果其中的一半變成中小城鎮,則至少要占用一個江蘇省那么大面積的耕地。筆者主張采取大都市化的發展戰略,因為只有大城市產生的聚集效應,才有可能減少耕地的占用,才能滿足生產集約化的要求,帶動整個產業鏈以至整個地區的經濟發展。因地制宜、規劃得當的大都市化方案,至少比中小城鎮方案節約一半左右的耕地。此外,在環境保護和工業廢料、生活垃圾及污染治理方面也具有明顯的優勢。大都市化并不是要消滅中小城鎮,而是根據區域經濟發展的規律,幫助各個地區的增長極成長為城市,并用快速交通線將大、中、小城市連接起來,形成聯系緊密、分工明確的產業鏈和城市帶。要防止西方歷史上出現的大都市病,根本出路是在城市帶的規劃中,明確各城市間的分工,并對大城市實行功能分區。如果能在珠三角、長三角、成渝、關中等地區形成若干個城市帶或城市圈,聚集全國1/3左右的人口,中國的城市化問題就好解決了。

2、加快實施以環境生態為基礎的區域人口流動戰略

地區發展差距不僅體現在標志性的市容市貌上,而且也體現為經濟總量上的差別。東部一個地級市的GDP總量,就相當于西部一個省(自治區)。如果從總量角度考慮縮小地區差距,西部的經濟增長速度就必須大大超過東部地區,這顯然是做不到的。就人口來說,地區發展差距主要體現在收入和生活水平上,這實質上是人均GDP的差距。如果從人均角度考慮問題,則縮小地區差距可以從兩方面入手:一是逐步增大西部地區的GDP總量,二是適當減少西部地區的人口。問題是究竟該用哪個標準?其實這和國際上衡量一個國家是發展中國家還是發達國家的問題類似,只能以人均GDP作為標準。

可能有人會說,西部地區的人口密度本來就大大低于東部地區,怎么能繼續減少西部地區的人口?這就涉及到人居環境的生態科學問題。根據1997年《聯合國防治荒漠化公約》締約國會議的結論,干旱區(降水量與蒸發量之比0.05～0.25)的人口密度每平方公里不應超過7人,半干旱區(降水量與蒸發量之比為0.25～0.45)人口密度每平方公里不應超過20人。按此標準,我國西部很多地區的人口都已大大超過了該地區的環境承載量。因此必須加快實施以生態環境為基礎的區域人口流動戰略。鼓勵人口從貧困地區向富裕地區流動,從農村區域向城市區域流動。隨著新型工業化和城市化的加速,更多的工作機會將會出現在新功能區和城市帶里。為了鼓勵西部人口向這些地區流動,國家應當承擔西部地區的普及義務教育責任,幫助外來務工人員安心定居,為他們的文化、生活習慣創造必要的條件。

3、加快實施主體功能區建設戰略

國家在“十一五”規劃綱要里首次提出推進主體功能區建設,并作為國家發展戰略來實施。主體功能區是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,將中國960萬平方公里國土分為四類地區:第一類是優化開發區,即國土開發密度較高、資源環境承載能力減弱的區域。主要是京津冀、長三角、珠三角地區。第二類是重點開發區,即資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。如長江中游城市群地區、中原城市群地區、長株潭地區、沈大線地區、哈長地區和西部的成渝地區、關中地區、北部灣地區以及天山北麓地區等。第三類是限制開發區,即資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件一般,但關系到全國或較大范圍生態安全的區域。第四類是禁止開發區,即依法設立的各類自然保護區。要做好以下幾點:

第一,著力搞好重點開發區建設。重點開發區的主要功能是加快科學發展、壯大經濟總量、發展特色優勢產業,培育經濟增長極,承接優化開發區域的產業轉移,吸納限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移,并依托基礎較好的中心城市和資源富集區,促進生產要素合理配置,提高產業發展的集聚效應,減少欠發達地區人口壓力和實現基本公共服務均等化的社會成本。西部的重點開發區如成渝經濟區、關中經濟帶、環北部灣圈、天山北麓經濟區等承擔著當地發展的重大任務,是支撐經濟發展和人口集聚的重要載體。

第二,完善轉移支付,保障基本公共服務均等化。要縮小地區差距,公共服務均等化的推進速度必須加快。全國人民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務,實現公共服務均等化。這與個人的支付能力和居住位置無關,不管在任何地區,都有這項基本權利。尤其是西部重點應在基礎教育、公共醫療、社會保障等方面實現公共服務均等化。

第三,探索限制開發區的發展道路。西部大部分地區都屬于限制和禁止開發區。“十一五”規劃剛要列出了22個限制開發區和1164個禁止開發區,其中有17個限制開發區和大多數禁止開發區位于西部地區。限制開發區的發展原則是保護優先,適度開發,點狀發展。主要有兩種方式,一是有選擇地扶持和培育特色優勢產業,二是支持勞動力培訓,以財政補貼和稅收優惠支持鼓勵勞動力轉移。限制開發區的發展只能是有選擇性的發展特色優勢產業。

4、統籌協調解決區域經濟合理布局和科學發展問題

經濟發展的均衡是相對的,不均衡是絕對的。區域經濟發展的非均衡性是不以人的主觀愿望為轉移的。與中國面積差不多大小的歐洲,從工業革命至今200多年,也未完全消除地區(各國)之間的經濟發展差距。我國則更為特殊,西部很多地區的生態環境十分脆弱,不適合人類密集居住,經濟發展受到很大限制;東南部在地理環境、歷史背景和發展機遇上卻后勁十足。因此,在市場經濟體制和外向型發展戰略不變的前提下,中國不同地區發展上的不平衡格局,還有可能進一步擴大。

中國是區域經濟特征突出的大國,又是區域之間相互依賴的整體。主體功能區建設改變了區域發展的格局,實質上是一種地區非均衡發展戰略,要求弱化地域上的均衡性,明確空間開發的差異,強調以人為本、人與自然和諧發展,設想通過功能區建設和人口轉移,實現各地區差距縮小。這是我國區域經濟發展最重要的特征,也是遵守自然和經濟規律的必然選擇。主體功能區劃分和地方行政區域不可能重合,一個省可能同時存在幾種功能區類型,一個功能區也可能覆蓋多個省區。顯然,主體功能區建設的問題單靠市場機制和地方政府是難于解決的,過去按行政區分割組織經濟活動的方式已不適應當今發展的要求。因此,無論是跨行政區的利益協調,還是自然資源的合理利用,中央政府都需要切實擔負起統籌協調的責任,根據主體功能區的定位合理配置各種資源,既要通過市場機制“看不見的手”來引導經濟主體的行為,還要利用政府“看得見的手”來完善法律法規和區域經濟發展政策等,各級地方政府也要加強溝通、協調和合作。忽視了這一點,整體發展就要付出沉重的代價。

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