修憲程序比較

李 粉

摘要修憲程序是憲法修改制度的重要內容,修憲程序的完善能夠規范、制約憲法修改權力。從各國對憲法修改程序的規定看,大致包括4個方面的內容:提案程序、公告程序、議決程序、公布程序,本文從這4個方面對一些國家的修憲程序作了比較,并與我國的修憲程序作了對照,以期對我國的修憲程序的完善提供立法借鑒。

關鍵詞修憲程序比較提案程序公告程序議決程序公布程序

中圖分類號:D911文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-024-02

憲法修改的權力作為權力的一種,具有權力的一般特性,即具有天然擴張性,如果任憑它發展,肯定會對憲法修改造成不利后果,所以要對修憲權進行規范,而用程序來規范權力是最好的方法。

從各國對憲法修改程序的規定看,憲法修改程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序豍、公布程序等4個方面的內容。

一、提案程序

提案程序是修憲程序的第一個階段,即由哪些主體可以提出憲法修改的動議,從而啟動修憲程序。各國憲法對有權提出修改憲法動議的主體都作了非常嚴格的規定,從各國憲法的規定看,憲法修改提案的提議主體有以下兩種:

(一)代表機關或代表

有些國家的憲法規定由代表機關(議會、國會、人民代表大會等)或國會議員提出修改憲法的議案。美國憲法(第5條)規定,國會如遇兩院議員2/3人數認為必要時,應提出本憲法修正案;或因諸州2/3之州議會之請求,召集會議以提議修正案。美國實際完成的26條憲法修正案都是由聯邦國會各以2/3的多數票提出的。日本憲法(第96條)規定,憲法的修改應當經各議院全體議員2/3以上贊成,由國會創議,向國民提出建議,并得其承認。

(二)混合主體

有些國家的憲法規定有權提出修憲議案的主體涉及多個性質的主體。如法國憲法(第89條)規定,修改憲法的倡議權同時屬于總統和議會成員,共和國總統依照總理的建議案行使此項倡議權。瑞士憲法(第121條)規定,除國會兩院有此項權利外,有5萬以上公民聯署即可提案修改憲法。在混合主體中,有一些國家規定政黨也有提議權,總統和議會可以提出修正案,修改的建議和草案必須征求聯盟黨中央委員會的意見。

我國現行憲法對修改憲法議案的提出程序的規定只有第64條:憲法的修改,由全國人民代表大會常務委員會或者1/5以上的全國人民代表大會代表提議。從此項規定看,我國豎有權提出憲法修改議案的主體有兩類,一是全國人大常委會,二是1/5以上的全國人大代表。但從歷次修憲實踐看,全國人大常委會一直行使修憲動議權,而1/5以上的全國人大代表卻從未行使過自己的權利。所以要明確規定1/5以上的全國人大代表應怎樣行使修憲動議權,具體為:全國人大代表的修憲建議應該在全國人大舉行全體會議前提出;而且只需提出修憲的要求和理由即可,而不需要擬定出具體的憲法修改草案。而在我國的修憲實踐中,通常由中共中央委員會提出修憲建議案,從而造成了法定的修憲程序虛置,也造成了黨政不分。從我國目前的情況看,中共中央的建議應著重于修憲的理由、修改的原因、思路及重要問題即可,而不用提出具體的憲法修改草案。“如果中共中央對草案有不同意見,可以通過其黨員代表在全國人大審議表決時,按照法定程序提出意見,但不宜對全國人大常委會的草案直接予以否定或要求如何修改。”

二、公告程序

“有些國家規定,在提議成立后,議決機關議決前,要將憲法修正案草案予以公告。約有20余個國家的憲法明確規定了公告程序,如比利時、荷蘭、盧森堡等國家。”豐但對公告機關卻有不同規定,有的是由總統公告,有的是由立法機關公告,有的是由行政機關公告。

我國憲法中沒有規定公告程序,而缺失這一程序就意味著人們對憲法修改草案很難知悉,也就不能參與討論。為了便于人們討論,可以把公告期間設為全國人大召開會議的前3個月,可以采用報紙、電視、互聯網等公告形式。

三、議決程序

議決程序是憲法修改案最后審議表決和通過的程序,這是憲法非常關鍵的環節。從各國憲法的規定看,都對議決程序進行了嚴格的設置。

各國關于憲法修改案的議決主要有兩種形式:

(一)單一主體行使議決權

有些國家的憲法規定由單一主體行使議決權,一般是由立法機關行使,即將憲法修改的最終議決權交給議會。另外,有少數國家的憲法規定由行政機關作為憲法修正案草案的議決機關。還有少數國家的憲法設立專門的憲法修改機關作為憲法修正案草案的議決機關。

(二)混合主體行使議決權

世界上約有70多個國家的憲法規定,由若干國家機關共同作為憲法修正案草案的議決機關。如瑞士憲法(第121條)規定,聯邦議會所通過的憲法修正案,應提交人民及各邦復決。法國憲法規定,修正案經議會兩院同時表決通過后,須交由公民投票表決。日本憲法規定,修改必須經各議會全體議員的2/3以上的贊成,提交國民投票或在國會規定的選舉時進行投票,獲得半數以上的贊成的,才能成立。

對于混合主體行使議決權的國家,憲法對議決機關規定又有所不同。有的國家的憲法規定將中央議會議定的憲法修正案交付地方議會復決;或者將議定的憲法修正案交付全體公民復決;或者規定憲法修正案同時交付兩者復決。而對復決案成立的贊成人數或州數的限定各國規定也不同。如美國憲法規定須全國各州的3/4。

憲法的修正案通常要求議決機關以高于通過其他普通議案的出席即同意人數,才能予以通過。各國大都對憲法修正案的通過限定了高額的贊成人數,若贊成者不滿法定的多數,該案即不能成立。有的國家還同時對憲法修正案的議決設置高額的法定出席人數。如比利時憲法規定,修改憲法時,如兩院任何一院的出席人數未達到全體議員的2/3,不得進行表決,未獲得2/3多數贊成票不得通過任何修正案;盧森堡憲法(第114條)規定,憲法修正案的通過,須議會議員總額3/4出席,2/3以上的多數票同意而通過。

美國修改憲法的程序較為特殊。美國憲法(第5條)規定了4種憲法修正案的通過程序:第一,憲法修正案須由國會兩院各以2/3以上的議員(出席議會的議員總數)通過,并交3/4的州議會批準。第二,憲法修正案由國會兩院各以2/3以上的議員(出席議會的議員總數)通過,并交3/4的州制憲會議批準。美國憲法第21條修正案是按照這一程序通過的。第三,由2/3的州議會申請提出修正案,國會應即召集修憲大會討論該修正案,通過后交3/4的州議會批準。第四,由2/3的州議會申請提出修正案,國會應即召集修憲大會討論該修正案,通過后交3/4的州制憲會議批準。

除上述一般性規定外,一些國家還作了特殊規定。第一,議會在審議憲法草案時必須兩次審核通過,而且兩次之間必須間隔一定的時間。如意大利憲法規定,憲法修正案應由兩院中的每一院經兩次審核后通過,其間間隔不得少于三個月。第二,有的國家的憲法規定憲法修正案的成立必須經過一度或數度的議會改選,使得選民對于憲法修正案有表示意見的機會。第三,議會通過憲法草案后,須經國家元首批準才能生效,如約旦、丹麥、冰島、荷蘭等國家。第四,議會通過憲法草案后,須經全民公決,半數以上具有選舉權的選民贊成始得生效。第五,有的國家憲法全面修改和部分修改的程度不同,修改程序和補充程序不同,符合前者情況的如西班牙,后者如委內瑞拉。

根據以上分析,各國對于憲法修正案的議決都規定了較嚴格的程序,這樣可以嚴格限制憲法的修改,從而保障憲法的穩定性。

我國憲法對修憲議決程序的規定很簡略,曾經采用過“分組審議”、“聯組審議”的形式。但對審議沒有作出單獨規定。1982年憲法經過了4次修改,而每一次修改都是由中共中央提出修憲建議,全國人大常委會提出憲法修正案,最后全國人大通過修正案,而最后通過的修正案往往和中共中央提出的修憲建議一字不差,這固然說明中共中央在修憲中的重要作用,但同時也說明修憲中的審議工作沒有做好。筆者建議從以下幾方面來完善:首先對審議的主體應當明確。全國人大作為審議主體是沒有疑問的,關鍵問題是全國人大常委會是否也是審議主體?從我國的修憲實踐看,中共中央的修憲建議都是先經過全國人大常委會的審議后,又向全國人大提出的,所以筆者認為全國人大常委會也為審議主體。其次,設立審議機構。“各代表團提出的審議意見由有關工作機構整理后,沒有一個法定的有權機構進行研究(法律案是由法律委員會根據代表的審議意見進行統一審議),所以各代表團提出的審議意見不論是否有益、可取,都無法被采納。顯然,這是不利于充分發揚民主、集思廣益。豑所以要設立一個整理意見的機構,關于這個問題“可以考慮沿用1982年由主席團決定成立憲法工作小組的做法,也可以由主席團決定由法律委員會負責研究各代表團的審議意見,提出修正案草案修改稿,經主席團討論決定后提交大會表決。這樣各代表團的審議意見就有相應的機構負責研究,有利于把憲法修改得更加完善”。豒

關于表決程序,我國憲法規定:憲法修改由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。在這里,憲法的規定不明確,“全體代表的2/3以上”是指到會代表還是全體代表總數?應當明確規定為“憲法的修改以全國人大到會代表的2/3以上多數通過”。另外就是表決通過的方式,“我國對憲法修正案采用的是若干條‘捆綁式通過的方式,應借鑒外國的一條一條逐次表決通過的方式”,豓這樣可以使表決者針對具體的條文表達出自己的意見。在表決程序中很多國家設有人民批準程序,而我國目前缺少這一程序,在我國現行情況下,可以“部分增設人民批準程序,即涉及人民權利削減和對公民權利保障機制作不利修改的憲法修正案,都應當在修正案通過后,交付人民批準。批準以全體選民投票公決的方式進行。只有獲得具有投票資格的全體選民2/3的多數票,憲法修正案才被批準生效。而對于擴展公民權利的修正案及其他修正案,不設人民批準程序,只要經全國人大通過即生效,以降低修憲成本,提高修憲效率。”

四、公布程序

“要使法律廣為人知并發揮其作用,就必須將法律公之于眾,使國家機關、公職人員和公民都能了解法律,執行和遵守法律,從而實現立法的目的。”豖所以憲法修正案只有由法定機關以一定方式予以公布,才能產生相應的法律效力,這一公布程序是憲法修正案成為有效的憲法規范而發生法律效力的關鍵步驟。

(一)關于公布機關

由于各個國家的政治體制、歷史傳統等不同,使得各個國家對憲法修正案的公布機關的規定也不相同,大體上有以下3種情況:(1)由國家元首公布。絕大多數國家采用這種公布方式,并且在憲法中明確規定,也有的國家的憲法沒有明確規定,但修憲實踐中卻是由國家元首來公布。如愛爾蘭憲法(第46條)規定,憲法修正案經人民復決贊同后,總統應即簽署,并應依照法定的方式公布為法律,挪威、荷蘭、意大利等國憲法對此也均有類似規定。一般來說,國家元首對于公布權只能接受不能拒絕,如葡萄牙憲法(第288條)亦規定,共和國總統不得拒絕頒布修憲法令。(2)由代議機關公布。有少數的國家是采用這種方式的,如巴西憲法(第217條)規定,憲法修正案應由眾議院及參議院執行委員會全體委員簽署公布。(3)由行政機關公布。這種方式主要為美國所采用。

(二)關于公布權

對于公布權這個問題,學界存在爭議:國家元首是否享有公布權?公布權的范圍如何?法國學者艾斯曼指出:公布純為一種行政行為,屬于行政權的范疇。狄驥則認為元首不能無限期拖延公布,而必須在極短的時間內公布,即元首不能行使拒絕權。另有學者指出,由議決機關議決憲法修正案,所行使的議決權屬于修憲權范疇,理應由議決機關公布。

我國憲法中沒有規定究竟由誰公布憲法修正案,但實踐中的做法是由全國人大主席團以全國人大公告的形式公布憲法修正案的。但有的學者將憲法作為一般法律看待,筆者認為,由全國人大主席團以全國人大公告的形式公布憲法修正案的做法是妥當的,因為由國家最高權力機關公布可以顯示出憲法與普通法律的不同,以體現憲法的權威。所以,應當明確規定由全國人大主席團以全國人大公告的形式公布憲法修正案。