可持續發展戰略下我國環境立法的缺陷與完善

高 樂 陳愛江

摘要本文對可持續發展戰略下我國環境立法存在的問題進行了評析,重點提出解決這些問題的對策,對我國環境立法的完善具有一定的指導意義。

關鍵詞可持續發展環境保護環境立法

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-388-01

“可持續發展”自1987年正式提上世界議程以來,各國都在進行積極的研究和探索。國內研究目前多偏重于環境治理本身的研究,缺乏從環境立法本身出發,通過對環境立法缺陷的分析,來完善環境立法,使之適應可持續發展的需要。

一、可持續發展戰略下我國環境立法的缺陷

目前,我國已經初步形成了比較系統的環境資源法律體系,但我國的環境與自然資源保護工作不斷面臨新的危機與挑戰。迅速增長的經濟和如火如荼的開發建設活動,使得我國環境狀況日益惡化,我們必須對現行立法予以反省。

(一)立法目的和指導思想存在問題

現行《憲法》沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。我國的《環境保護法》和其他有關環境保護、防治污染和自然資源保護的法律、法規,同樣也存在這個問題。我國的環境與資源的法律和政策之間存在脫節的現象。另外,在我國制定的單項自然資源法中,在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的。

“可持續發展戰略”以追求人與自然的和諧為核心,強調當代人與后代人發展機會平等為主要內容。而現行《環境保護法》的立法目的對此則沒有體現,強調的只是當代人的環境和發展權利,而未涉及后代人的環境和發展權利。

(二)立法層次偏低

人們往往因發展經濟而忽視環境保護,而在搞城市規劃、建設,土地的分配、管理,房地產的開發、利用上也同樣容易忽視環境保護。建設、規劃部門只注重經濟、景觀效益,而忽視了環保效益,環保行政主管部門又缺乏有力的法律、法規約束它們,致使可持續發展戰略成為一句空話,從而導致了建設與可持續發展戰略的矛盾。導致這一矛盾的根源從法制角度而言,就是環保法的法律地位不夠高,不能在整個法律體系上對建設部門形成制約。

(三)可持續發展戰略方面存在立法空白

我國在可持續發展戰略方面的立法還存在著空白。例如我國至今在石油、耕地保護、污染內水、噪聲管理、有毒化學品、放射性物質、固體廢物等領域還沒有制定出相應法律,僅靠一些政府規范性文件進行調整,國務院及有關部門雖然制定了一些法規和部門規章,但由于其法律地位不高而在實踐中有很大局限性。

(四)環境保護監督管理體制模糊

我國現行的《環境保護法》雖然在第二章專門規定了環境資源保護的監督管理體制,但規定的內容卻相當原則、籠統,一是“統管”部門與“分管”部門之間的職權職責劃分不明確,造成“條塊分割”現象嚴重;一是各“分管”部門之間的職權范圍未明確規定,在實踐中造成重視部門利益,忽視整體利益和只有分工沒有協作的現象,甚至是有利則爭相管理,無利則互相推諉。

(五)環境與可持續發展綜合決策存在問題

當前,政策與法律的規定仍存在許多問題,因此,建立和完善環境與可持續發展綜合決策的立法很有必要。(1)我國有關環境與可持續發展綜合決策的法律制度尚未建立,有關環境與可持續發展綜合決策的法律機制還沒有很好地建立起來。(2)有關環境與可持續發展綜合決策指導原則不統一。(3)缺少有關環境與可持續發展綜合決策程序制度的規定。(4)缺乏有關環境與可持續發展綜合決策的監督與責任追究機制。(5)綜合決策沒有形成有法律、法規明確規定的可操作規則。

二、可持續發展戰略下我國環境立法的完善

環境保護法律的不斷發展和完善,將成為可持續發展戰略的重要保證。

(一)進一步修改完善立法目的與指導思想

立法目的表述上應注意污染防治與資源保護的結合,以促進經濟、社會、環境的協調與可持續發展為目標,把可持續發展和市場經濟作為其立法指導思想,注意對整體生態環境的保護。對于《環境保護法》的立法目的也應隨著這一指導思想而改變為:“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進經濟社會的可持續發展,制定本法”。

(二)提高環保法律法規的層次

《環境保護法》無疑是與可持續發展關系最為密切而直接的了,它還需要進一步的完善。保障可持續發展戰略的順利實施,有必要從法律層面上探討環境保護的法律地位問題。因此,環境保護法應同刑法、民法、經濟法等基本法律一樣,成為僅次于第一層次憲法之后的第二層次的法律,而不是更低層次的法律。

(三)進一步建立健全環境侵權立法和相關制度

我國環境保護立法的起步較晚,環境侵權的有關制度也很不健全,還存在著許多問題,如在環境侵權的責任保險、行政救濟、國家賠償等方面都存在著缺陷和不合理之處,因此需要加以完善,以適應可持續發展戰略的需要。

(四)建立環境與可持續發展的綜合決策機制

實施可持續發展戰略,處理好可持續發展與環境保護的關系,關鍵是建立和完善環境與可持續發展綜合決策機制[2]。例如制訂關于環境與可持續發展綜合決策的法律法規、建立和健全公眾參與制度,以及建立部門間合作協商制度對我國環境立法的完善有重要的意義。

(五)完善環境保護監督管理體制

目前我國環境保護監督管理體制的完善應做好以下幾方面工作:(1)環保部門對環境資源保護行使統一的監督管理職權,其他各有關部門依照法定職責行使某一類自然資源保護或污染防治的監督管理職權。(2)環保部門應負責污染防治與自然資源保護的全面統一協調工作。(3)加強人大環資委的作用。(4)以專門立法的形式確立各有關部門的職責權限與地位、統一協調的方式與法律規范實施的監督程序等,確保監督管理工作的有效進行。