中日行政指導比較

包桂麗

摘要行政指導作為現代國家新型的行政管理方式,已成為政府積極管理和引導社會經濟活動的重要手段, 是一種非常有效的行政模式。然而, 行政指導在我國行政法學的研究中尚屬薄弱環節。本文對中日行政指導制度加以比較研究,以期為我國建立和完善行政指導制度提供參考。

關鍵詞行政指導比較研究啟示

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-072-02

一、行政指導制度概述

行政指導是行政機關在其職責范圍內進行的指導、勸告、建議等不具有權利強制性的行為,它具有非強制性、主體優勢性、主動補充性、行為引導性、方法多樣性、柔軟靈活性等特征。在行政管理過程中起著補充和替代、輔導和促進、協調和疏通、預防和抑制等積極作用,顯現出特殊的功效性和適應性,因而日益廣泛應用于經濟和行政管理過程中,成為當今行政法學的重要范疇。現代行政法意義上的行政指導概念最早由日本學者林修三提出。他將行政指導闡釋為“行政機關在公共行政領域不基于法律規定對特定的個人、法人、團體采取的希望、誘導、勸告等方式,在相對方同意和協力下自愿行動以發揮效用”。此后,針對林修三為行政指導所下的定義指涉范圍較窄的缺陷,許多學者進一步豐富和發展了行政指導的內涵。學界對行政指導的概念在文字表述上較為一致的說法是,行政指導是行政主體為實現一定的行政目的,依法在其職權范圍內,以建議、引導、鼓勵等非強制手段,獲得相對人的同意或協助,指導相對人作出或不作出某種行為的行政活動。一般將行政指導分為規制性行政指導、助成性行政指導和調整性行政指導三大類。

行政指導的性質一般為事實上的強制性、弱權力性、合法性等。行政指導具有的事實上的強制性,是基于行政主體處于事實上的管理者地位。事實上的不對等的法律地位決定了行政主體與行政相對人形成的法律關系,所作出的形式上不具有強制力的行政指導行為,實際上對行政相對人都有事實上的強制力,產生間接的法律效果,因而對行政相對人的合法權益形成影響。行政指導行為事實上的強制性來源于行政主體的行政權力,行政主體行使其行政權力。所做的行為未必都要具有法律效力,產生直接的法律后果,其可以通過行政權力的影響而產生間接的法律效果。當然,行政指導的權力性影響與其他行政行為相比,是一種弱化后的權力,因而行政指導行為具有弱權力性。行政指導應當有法律依據,當然這里的法律依據的不僅是具體的實體法與程序法,更涵蓋了政策性規定,以及法律的原則、精神。

二、我國行政指導制度的現狀

建國后, 我國長期實行高度集中的計劃經濟體制, 政府對企業和社會的管理基本上采取單一的行政命令方式。在這種體制下, 行政指導無法產生。1992年黨的十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標, 并將政府職能定位于“ 統籌規劃、掌握政策、信息指導、組織協調、提供服務和檢查監督” , 從而為行政指導作為重要的行政行為與手段的最終確定和迅速發展奠定了基礎。之后我國在經濟領域和一些社會管理領域廣泛采取了行政指導行為, 取得了明顯效果。特別是近幾年, 政府開始大量地運用行政指導性質的政策來推動經濟改革、促進經濟發展。我國的法律、行政法規、部委規章、地方性法規、自治條例和單行條例以及地方政府規章等也有不少關于行政指導的規定。在我國行政管理實踐中,行政指導已經廣泛運用于經濟、政治、科技、教育、文化、體育、國防等領域,而且取得了一些效果。

但是目前我國的行政指導制度還很不完善,從立法來看,有關行政指導的法律、法規和其他規范性文件還不多,在整個法律規范中所占的比例很小,這些規定又比較原則與簡單,在理解上的伸縮性比較大;在行政指導的程序方面很少有法律規定;在行政指導的法律責任和法律救濟方面缺乏立法,對違法或不當運用行政指導損害行政相對方權益的,還沒有設定有效的保障和補救辦法。從行政管理實踐來看,不當指導或者把行政指導作為行政指令時有發生,從而侵害了行政相對方的合法權益。另外還存在,行政主體與行政相對方之間缺乏信息交流,缺乏對第三人的程序保護等等一系列問題。

三、中日行政指導比較研究

行政指導作為政府積極管理和引導社會經濟活動的重要手段, 是一種非常有效的行政模式。尤其在日本, 行政指導更是其戰后經濟發展的秘密武器。然而, 在我國行政指導制度尚不健全。下文將就中日行政指導制度加以對比研究, 以便充分發揮其積極作用。概況起來中日的行政指導在如下幾個方面差異:

(一)從中日行政指導文化基礎看

行政指導在日本的盛行是有其深厚的文化積淀的。日本國民的勤勉精神是行政指導之所以能在日本得以大力發展基礎和前提。而中國一直實行高度中央集權的統治, 國家行政權力集中在少數機關和個人手中, 在人們心中形成了“行政萬能”的觀念, 對行政機關是既畏懼又有抵觸情緒,從而大大影響了行政指導作用的發揮。

(二)從制度基礎看

日本行政指導制度的萌芽可追至明治維新時期, 為了“殖興產業”、“富國強兵”, 官方興辦了大量企業,并分為官營、半官半民兩種。后來明治政府將企業賣給舊藩主、武士和大商人等“政商”。政府拋售企業后, 并非撒手不管, 而是通過一系列獎勵手段來達到管理目的。從此,日本工業就從官營轉入民營官助的軌道。可見,早在一個世紀以前,明治政府管理企業的制度,就為二戰后行政指導盛行于日本提供了制度基礎。而中國直到新中國成立以前, 夾縫中生存的中國工業, 大部分企業是官僚性質的。新中國成立以前, 中國沒有任何行政指導存在的制度基礎。

(三)從動力基礎看

中國的行政指導制度主要是政府自制與務實變革的結果,日本行政指導的動力基礎與前者有很大的差異,其國民議會積極參與內閣、通產省和大藏省的指導政策與法律的制定。

(四)從行政指導發展來看

二戰后,行政指導開始在日本大力推行,特別是通產省運用行政指導方式,與行業團體、產業界經常以溝通、勸說建議的方式指出調整投資生產結構、提高效率的方法,“官、產、學”界密切結合。到了1986 年時,日本的國民經濟總產值已達到世界國民經濟總產值的一成,而同期美國是二成,其中行政指導所起的作用是首屈一指的。而中國缺乏實行行政指導的文化、制度基礎,加之我國以前一直實行高度集中的計劃經濟,企業無責、權、利,僅是國家機關的附屬物,行政命令是國家進行管理的主要手段。我國在實行市場經濟之前也存在少量的政策性指導,但它并不是一種重要的行政管理方式。

(五)從行政指導行為的多樣性和作用范圍來看

在日本行政指導基本上是采取針對特定相對人的具體指導行為,即主要是采用狹義上的行政指導行為;而在中國,抽象的和具體的行政指導行為大致是并行兼用。此外,從行政指導的具體方式、作用范圍、社會基礎和社會效果等方面來看,日本的行政指導的具體方式最多、適用面最廣、社會接受程度、社會影響力和實際效果也最大,相比之下中國要窄小一些。

(六)從監督與救濟機制看

首先,從行政指導的立法規范來看,日本關于行政指導的專門法律規范較多較明確一些;中國在這方面還很欠缺。其次,日本由普通法院受理行政指導行為引起的訴訟和賠償糾紛,其中日本法院是依據公法和私法原則以及信賴保護原則來審理,是制定法優先,而我國行政訴訟法的受案范圍雖然在邏輯上并沒有排斥行政指導,但實踐上卻很不容樂觀。此外,在日本,也通過行政內部監督的方式由行政機關受理一些程度較輕微的行政指導糾紛案;而在中國似無相應機制。

四、日本行政指導對我國的啟示

通過簡略比較不難看出,市場經濟發達國家實施行政指導的經驗教訓,以及相關的立法和司法成果與經驗,值得我們重視、研究和借鑒。這對于我們逐步建立起有中國特色社會主義行政指導制度具有重大的現實意義。中國在改革開放和社會主義市場經濟的建設中, 必須吸收、借鑒資本主義市場經濟發展的有益經驗, 尤其日本的經驗對中國具有特殊的借鑒意義。

(一)目前我國行政指導制度在立法和實踐中存在的問題

與日本的行政指導制度相比,我們認為,我國目前的行政指導制度還存在著以下四個方面的突出問題:

1.學術界對行政指導制度缺乏系統、深入的研究,行政實務界對之缺乏全面的了解和認識,一些人對之采取否定或排斥的態度。2.行政指導行為的規范化、制度化的程度低。主要表現為法律上對之規定不充分,特別是缺乏程序性的規定。除個別領域外,尚未形成比較成型的規范的具體行政指導制度。3.一些行政機關及其工作人員在實際運作中有時將行政指導措施當成行政指令( 命令)措施操作,從而侵害了行政相對方的自主權益,導致了行政相對方“希望指導又害怕指導”的矛盾心理。4.法律上缺乏對行政指導的約束和糾錯機制。行政指導作為一種行政活動方式,必然存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能,因而需要加以約束和設定補救辦法。但目前我國法律在這方面的規定還幾乎是空白,這使得行政指導的實施缺乏必要的制度保障。

(二)通過比較研究中日行政指導制度,有利于認清我國行政指導在法律規定和實踐中存在的問題,并為建立和完善我國行政指導制度提供如下啟示

1.培育現代行政意識, 提高行政指導觀念。要培育現代行政意識, 提高行政指導觀念, 應大力宣傳行政指導制度, 使政府及其公務員對這一制度取得共識,并逐步樹立行政目的與效益統一觀、公平與效率統一觀以及行政民主觀、行政責任制等一系列現代行政法治觀念,為加強和完善我國行政指導制度創造必要的思想條件。2.規定行政指導實施主體的特定性。即實施行政指導僅限于管理相應領域事務的行政機關。行政機關作出之行政指導的內容,不得逾越其職責權限,否則構成越權。3.作出行政指導必須遵循合法、合理、公正、平衡、誠信的原則。非強制性、自愿性、可接受性應成為行政指導的基本特征,行政主體不得逼迫、強制相對人服從或配合其行政指導,不得以拒絕配合行政指導為由,對行政相對人予以處罰。4.行政指導的內容,不得違反法律、法規的強制性規定;不得侵害行政相對人的合法權益;不得破壞社會公共秩序和善良風俗。5.行政指導要依法定程序作出。這主要是針對某些帶有規制、抑制、糾正性質的行政指導,因為這些類型的行政指導,可能會間接地限制和影響行政相對人的權利(益) 與自由。具體程序應包括:采用書面形式,指導內容及過程公開,說明實施行政指導的理由和依據,為不服從指導者提供陳述意見的機會。對于帶有授意、助成、預防性質的行政指導,在行政程序方面可相對寬松。6.建立行政指導的法律責任和救濟制度,即要求行政機關不得利用行政指導方式靈活、簡便的特點,有意回避、混淆甚至推諉責任。若因違法錯誤的行政指導造成相對人權益受損,行政機關除承擔相應的法律責任外,還必須給相對人以合理賠償。即使造成相對人經濟或其他利益損失的是合法行政指導,行政機關也應給予適當補償。