論委托拆遷關系及被拆遷人在其中的審查義務

劉天利

摘要如何在城市拆遷改造中減少拆遷矛盾和阻力,是城市發展中急需解決的問題。本文以案例為引,在具體分析委托拆遷關系屬性的基礎上,討論了這種特殊民事行為的生效要件,分析了被拆遷人的審查義務及其義務界限,以求在法律層面區分主體之間的權利義務,化解糾紛。

關鍵詞委托拆遷被拆遷人審查義務

中圖分類號:D923文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-097-02

案例:2007年,甲公司經批準在某市進行商品房開發,需拆遷該地區的房屋及其附屬物。甲公司取得拆遷許可證后,與乙公司簽訂了委托拆遷合同,并依法辦理了登記。合同約定:乙公司應按拆遷主管部門批準的拆遷方案實施拆遷,乙公司不能在其與被拆遷人簽訂的拆遷協議中,擅自增加對被拆遷人的安置補償標準。

合同生效后,乙公司在未取得甲公司同意的情況下,增加了對被拆遷人王某的補償標準,并簽訂協議。此后王某與甲公司就補償標準問題發生爭議。人民法院認為,甲公司與乙公司之間的委托拆遷合同合法有效,乙公司應在委托授權范圍內行使代理權。乙公司未經甲公司的同意,與王某簽訂的補償協議違反了《民法通則》規定,屬無效行為。基于此,法院駁回了王某的訴訟請求。豍

本文認為,要對本案做出適當的判決,有幾個問題必須明確:

第一、委托拆遷法律關系是否有效?該關系如何定性?

第二、被拆遷人應不應當對甲、乙公司的委托拆遷協議進行審查?應當在什么限度內進行審查?

一、委托拆遷關系分析

由于規劃的變更和國家專項建設需要,城市一般都會對舊城區進行依法拆遷,以滿足土地資源合理配置的要求。按照《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)的規定,房屋拆遷可作如下界定:是指因國家建設或城市改造等需要,經政府主管部門批準,由依法取得房屋拆遷許可證的主體,對規劃范圍內土地上的房屋及其附屬物進行拆除,并對房屋所有人或特定權利人遷移安置或給予其它補償的一種活動。房屋拆遷是包括了依法拆遷、補償、安置在內的系統工程,其中涉及諸多具體法律關系,本文僅就委托拆遷關系及其中被拆遷人的審查義務作深入分析。

(一)委托拆遷關系的定性

對房屋拆遷的法律屬性,法學理論界和實務界眾說紛紜,但基本共識是房屋拆遷包含了兩類性質的法律關系:行政法律關系和民事法律關系。前者包括拆遷行政許可關系;行政裁決關系;行政強制拆遷關系等。后者則指拆遷安置補償的民事關系;取得拆遷許可證的拆遷人委托拆遷單位具體實施房屋拆遷的委托拆遷關系等。

何謂委托拆遷?按照《拆遷條例》規定,本文認為,是指由已取得房屋拆遷許可證的拆遷人,依法將拆遷、安置、補償等事項委托給具備法定拆遷資質的單位具體辦理,其法律后果由拆遷人承擔的行為。可見,委托拆遷關系是拆遷人將具體拆遷行為委托給具備特定資質的民事主體的行為,是平等主體之間的法律行為,屬于民事法律關系范疇。《拆遷條例》第10條第1款規定,拆遷人可以自行拆遷,也可以委托具有拆遷資格的單位進行拆遷。這表明委托拆遷關系的存在有相應法律依據,但其生效卻不同于一般民事行為。

(二)委托拆遷關系的生效

委托拆遷關系除具備一般民事關系生效要件外,還須具備特殊要件。本文就該特殊要件作一分析。

1.委托拆遷關系主體依法須具有相應資格。作為委托人的拆遷人必須依法取得房屋拆遷許可證,只有取得拆遷許可證的建設單位才能成為合法拆遷人,才有資格委托他人具體實施拆遷。另一方面,作為被委托人的房屋拆遷單位應取得房屋拆遷資格證書,我國《拆遷條例》明確禁止相關單位無證接受委托,實施拆遷行為。建設部《城市房屋拆遷單位管理規定》(以下簡稱《管理規定》)也規定,拆遷單位須具備相應條件,同時須取得城市拆遷資格證書,否則不得接受委托。另外,《拆遷條例》第10條第2款明確:房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,不得接受拆遷委托。據此,法律法規對于委托拆遷關系的雙方主體都有特殊資格要求,否則就會影響委托拆遷關系的有效性。

2.須簽訂書面委托合同,委托合同內容應以房屋拆遷許可證為依據。《拆遷條例》第11條規定,拆遷人委托拆遷的,應當向被委托的拆遷單位出具委托書,并訂立拆遷委托合同。《管理規定》第8條明確,房屋拆遷單位接受委托拆遷時,應當與拆遷人簽訂委托合同。可見,拆遷人委托拆遷單位實施拆遷,須訂立書面合同,同時出具委托書。另一方面委托合同中,雙方就拆遷的具體事項進行委托,應以拆遷許可證為準則,而不得超越房屋拆遷許可證的批準范圍,因為拆遷許可證是實施拆遷行為的依據和前提,拆遷許可證的內容實際也反映了拆遷所涉及他人利益和公共秩序的范圍。

3.委托拆遷合同應依法辦理備案登記或簽證。民事法律行為的生效一般都不需要辦理登記,除非法律或行政法規有特殊要求。如《合同法》第44條規定,依法成立的合同,自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的,依照其規定。另一方面,法律、行政法規要求辦理登記,并不意味著該民事法律行為只有辦理了登記才能生效。在民事領域,登記可分為生效登記、對抗登記和備案登記幾種。法律、行政法規明確應當辦理批準、登記等手續才能生效的,屬于生效登記,當事人不依法辦理,其行為不生效。但本文委托拆遷合同應當依法辦理的登記屬于備案登記范疇。《拆遷條例》第11條規定,拆遷人應當自拆遷合同訂立之日起15日內,將委托拆遷合同報房屋拆遷管理部門備案。同時建設部《管理規定》第8條規定,委托合同應當經房屋拆遷主管部門鑒證。鑒于拆遷活動往往牽涉到不特定多數人的利益,如果任由委托行為雙方根據合意來約定,必將嚴重影響到該不特定人利益的實現和保護。所以,委托拆遷合同的備案或鑒證,實際上是由房屋拆遷管理部門對該委托拆遷行為的真實性、合法性予以審查的監督行為,是房屋拆遷主管機關進行管理、監督或服務的手段,與有關法律,行政法規規定的生效登記、對抗登記是有根本區別。

本案中甲、乙公司的委托拆遷協議應當定性為民事法律關系,并且雙方之間拆遷委托協議合法有效,對雙方當事人具有約束力。

二、被拆遷人在委托拆遷活動中的審查義務探討

拆遷活動中,被拆遷人在信息資源、權利保障等方面都處于弱勢,因而法律一般都允許被拆遷人依法對拆遷人所取得的拆遷許可證,許可證發放程序和內容,及拆遷人資格等內容進行審查。至于被拆遷人能進行何種程度審查,學者觀點眾多。本文認為被拆遷人對上述與行政職權密不可分的內容的審查應當不僅是形式審查,還應對其內容進行實質審查。但在委托拆遷關系中,除了上述審查外,還有一個純民事范疇的委托拆遷合同的審查問題。被拆遷人對委托拆遷關系中委托合同的審查到底在什么范圍內進行,是本文需要探討和說明的。

(一)民事法律對善意第三人權益的承認,使得民事委托代理中,受托人超越代理權的行為視具體情況有不同的后果

委托拆遷關系中,只要被拆遷人盡到善意注意義務,其權益就可依法受到保護。民事交易中,如果交易一方能像一個在普通大眾看來心智健全,思維周詳的人一樣考慮問題或實施行為,法律就傾向于對其行為予以認可。委托關系中,如果第三人基于善意的思維或注意有理由相信原本無代理權的行為人有代理權,那么法律就認為該第三人盡到了其所要求的善意第三人的注意義務,則該代理行為直接由被代理人來承擔法律后果。法律保護善意第三人之目的就在于保護交易安全。善意第三人保護制度的實質,是以暫時犧牲真正權利人的利益來換取整個社會的交易安全,促進交易秩序穩定。

《合同法》第49條規定:行為人沒有代理權、超越代理權或代理權終止后以被代理人的名義訂立合同,相對人有理由相信行為人有代理權的,該代理行為有效。可見,在代理人超越代理權與第三人為法律行為時,法律并未直接全部否認其效力,而是區別情形作了規定,在表見代理情形下,該代理行為直接對被代理人發生法律效力。

(二)被拆遷人作為交易第三人除對一般拆遷中必須進行實質審查的內容審查外,還應對委托拆遷關系中被委托人的拆遷資格及委托人的授權委托書進行形式和實質審查,但并不需要對委托合同進行審查

委托拆遷關系中,作為委托合同當事人以外的第三人,被拆遷人一般應對委托人所取得的拆遷許可證本身,許可證的發放程序和內容,及被委托人房屋拆遷單位的拆遷資格等與行政職權密切相關的事項進行合法性審查。具體來說,被拆遷人不僅要從形式上審查拆遷人是否依法向城市房屋拆遷管理部門提交了建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明等文件來申請拆遷許可證;還要審查上述文件是否真實有效、是否通過合法手段取得、文件持有人與拆遷人及申請人是否一致等實體問題。另外,對于城市房屋拆遷管理部門發放拆遷許可證過程中是否存在程序違法或其他違法行為,被拆遷人同樣有權予以實體審查。同時,被拆遷人還應審查被委托人房屋拆遷單位是否取得了城市房屋拆遷資格證書,以及該證書是否真實有效等;但是該證書的取得是否符合法定程序,申請文件是否完備合法,相關行政機關是否依法審查了該申請文件,以及房屋拆遷單位是否具備法定條件等程序或實體方面的問題,被拆遷人并不需要進行審查。

另一方面,委托拆遷關系中,被拆遷人還應當就委托拆遷合同的相關問題進行審查。本文認為被拆遷人審查的范圍應當僅限于被委托人是否有拆遷人的授權委托書,及該授權委托書的授權范圍或事項,且對這些事項應當不限于形式審查,還應進行實質審查。在民事領域,第三人與被委托人發生行為,一般都要審查該被委托人的代理資格、代理權限及其具體內容,否則第三人就沒有盡到一個善意管理人的管理或注意義務。至于委托拆遷合同,本文認為被拆遷人沒有必要,也沒有權利對該合同內容進行實質審查。合同具有相對性,合同當事人如何處置各自的權利義務,這屬于雙方約定范圍,只要這些事項不損害合同以外第三人的合法權益,第三人無權干預,除非法律有例外規定。委托拆遷關系中,被拆遷人對房屋拆遷單位的拆遷資格、授權委托書及其權限范圍進行實體審查,足以保障被拆遷人權益的實現,因而不需要法律賦予其審查委托合同的必要性,否則就增加了被拆遷人的審查義務,也不具有現實操作性。

基于上述分析,本案中,僅以被委托人乙公司未經委托人甲公司的同意,而與被拆遷人王某簽訂拆遷補償協議違反《民法通則》第62條的規定,來確認該拆遷補償協議無效是不妥當的。雖然乙公司的行為超越代理權限,但王某是否屬于善意第三人,王某是否對委托拆遷授權委托書以及該委托書的授權范圍進行了實質審查都應當查明。如果王某以善意第三人的審慎態度,對房屋拆遷單位乙公司的拆遷資格,實施拆遷的授權委托書及其具體內容進行了審查,并不能發現乙公司超越了代理權限,則該種情況應當適用《合同法》第49條的規定,確認該拆遷協議有效。否則,在王某出于惡意或者王某沒有盡到上述的審查義務的情況下,則該拆遷協議應當被確定為無效,王某和乙公司應當按照各自過錯的大小來承擔法律后果,與委托人甲公司無關。

綜上,委托拆遷關系中,委托合同屬于民事合同,須由民事法律規范來調整。被拆遷人、拆遷人、房屋拆遷單位在拆遷安置補償過程中都可能需要對事實進行一定的法律審查,但要求被拆遷人承擔較重的審查義務不利于對其合法權益的保護,有失公平。