對業主自治組織法律地位現狀的分析

肖立梅

摘要中華人民共和國國務院2003年頒布實施的《物業管理條例》更多是對物業管理企業的行政管理規范,從保護業主權利角度對業主自治組織的規定并不全面。司法實踐中,各地法院在認定業主自治組織是否有訴訟主體資格上有較大分歧,給司法審判帶來了不統一。

關鍵詞業主大會業主委員會法律地位現狀

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-099-02

我國物權法和物業管理法律中都規定了業主大會和業主委員會,業主自治是通過業主大會和業主委員會行使一定的職權來實現的。關于業主自治組織的性質和法律地位,在《物權法》頒布前就是學術界爭論的熱點問題。《物權法》頒布后,伴隨著國務院《物業管理條例》的修改,盡管對業主大會和業主委員會的成立、職責范圍和權利行使等方面作了較為詳盡的規定,但對于業主大會和業主委員會的法律地位,立法仍然采用了回避的方式。

國務院2003年通過并施行的《物業管理條例》,是物權法頒布前我國第一部全國性的物業管理法規。條例的制定是從規范物業管理活動的角度出發,更多地表現為一種對物業管理企業的管理辦法,而非業主權利的保護法,豍所以對業主自治權利的行使規定不完善。條例規定業主大會是由全體業主組成,代表和維護全體業主的合法權益,以及業主大會的會議形式和規則,但卻沒有明確規定業主大會是屬于法人,或其他組織;是否享有為維護業主合法權益而實施起訴、申請仲裁等權利。該條例雖規定了業主大會擁有對涉及全體業主利益的物業事項及全體業主財產的管理權,但卻沒有規定其享有一定的獨立財產所有權,同時也沒規定業主大會的成立和登記條件,因而從該條例中很難看出業主大會的法律地位,其似乎主要是以會議制度形式而存在,是一個非常設組織。關于業主委員會,條例一方面規定了業主委員會是由業主大會選舉產生,作為業主大會的執行機構,本身無獨立的意志能力,而是須經業主大會授權來實施對全體業主的財產和物業事項的管理權;另一方面卻又賦予業主委員會享有一定的民事權利能力和行為能力,即能以自己的名義代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同;此外,還特別規定業主委員會是依法定程序,由業主大會選舉產生并經物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門登記備案后正式成立的合法主體。這種立法的矛盾使得明文規定作為執行機構的業主委員會似乎又是一個合法成立的獨立組織。根據《物業管理條例》的規定,作為意思決策機關的業主大會不需要經過備案,而作為業主大會執行機構的業主委員會卻需要經過建設部門備案,這些規定不能不讓人感到困惑。

在物業管理實踐中,業主大會是全體業主的集合,是以會議制度形式存在,而業主委員會是一個常設執行機構,并經房地產行政主管部門備案,有自己的組成人員和印章,可以代表全體業主行使一定的管理職權,因而當物業小區的業主利益受損時,業主通常選擇將業主委員會作為維權工具,并以業主委員會的名義提起訴訟。而由于立法方面欠缺相應的法律規定,各地法院受理該類訴訟案件時在認定業主委員會是否有訴訟主體資格上出現了較大分歧,也給司法審判帶來了不統一。有的地方法院在受理以業主委員會名義提起的物業管理訴訟糾紛時,認為業主委員會只是一個執行機構,不屬于法人或其他組織,不具有訴訟主體資格,因而這些法院通常以業主委員會不具有當事人資格為由駁回起訴。而有的地方法院則認為業主委員會既然可以代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同,并且具有一定的辦公經費,其應屬于“其他組織”,享有獨立的訴訟主體資格,因此這些法院受理了以業主委員會名義起訴或應訴的物業管理訴訟糾紛。實務部門對業主委員會訴訟主體資格在認定上存在的截然差異顯然不符合法制統一的要求,勢必損害法律的尊嚴。豎為了解決各地法院在審理物業管理糾紛時所遇到的關于認定業主委員會訴訟主體資格的難題,同時也為了方便業主訴訟,最高人民法院和一些地方高級人民法院都相繼出臺了相關司法解釋和批復,承認業主委員會具有一定的訴訟主體資格。如:2005年《最高人民法院關于審理物業管理糾紛案件適用法律問題的若干規定》(征求意見稿)中第3條明確規定了業主委員會在一定情形下,可以作為原告參加訴訟;豏并早在2003年《關于金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復函》中,最高人民法院批復業主委員會可以自己名義提起訴訟。2003年12月《北京市高級人民法院關于審理物業管理糾紛案件的意見》(試行)第7、8條也規定了業主委員會在一定情形下可作為原告參加訴訟,以其主要負責人(主任或副主任)作為代表人。豐2004年11月重慶市高級人民法院《關于確認業主委員會在物業管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導意見》明確指出:依法成立的業主委員會在物業管理活動中,為維護業主的公共利益可行使訴訟權,訴訟風險及訴訟后果由業主委員會及全體業主共同承擔。其中,如果判定的是業主委員會必須依法履行職責的,由業主委員會承擔,涉及財產支付責任時,則由全體業主共同承擔。2004年廣東省高級人民法院《關于業主委員會是否具備民事訴訟主體資格問題的批復》中也承認了業主委員會可以以自己的名義作為原告提起法律訴訟。上海市高級人民法院在2002年7月發布的七類糾紛疑點的審理意見中也已提出,凡涉及全體業主公共利益的事項,業主委員會有權作為原告提起訴訟,但應先召開業主(代表)大會,由大會以多數表決的方式對訴訟與否做出決定。從上述司法現狀中可以看出,我國各地不同法院在審理有關業主委員會訴訟案件上有不同的做法,盡管目前多數法院趨向于承認業主委員會在涉及全體業主公共利益的物業管理糾紛范圍內具有一定程度的民事訴訟主體資格,即業主委員會一般只能作原告,不能作被告;但在理論上也認為業主委員會不能完全替代業主管理組織而享有獨立的訴訟主體地位。

在《物權法》起草過程中,曾對業主自治組織的法律地位做出過規定,豑但在第五次審議稿之后,直至物權法的正式通過,均不再有此規定。很明顯,在業主自治組織的法律地位問題上,立法者采取了回避的態度。這一立法變化的主要原因在于,立法部門經調查研究認為,業主大會是業主的自治組織,業主委員會是業主大會的執行機構,業主大會或者業主委員會享有的權利、承擔的義務都要落在業主身上,目前,許多小區沒有成立業主大會或者業主委員會,對業主大會或者業主委員會提起訴訟、申請仲裁的權利以暫不作規定為妥;對侵害業主共同利益的糾紛,可以通過民事訴訟法規定,推選代表人進行訴訟。豒所以在現行《物權法》中仍然沒有明確業主大會和業主委員會的法律地位,只是《物權法》第83條豓作了較為籠統、模糊的規定,為此還引發了立法者和學者們仁者見仁、智者見智的理解。一種觀點認為,業主大會才是業主自治組織,業主委員會是業主大會的執行機構,不是獨立的民事主體,業主大會的性質是業主團體,不具有法人資格,但可認定為其他組織。依照《物權法》第83條規定,是將其作為其他組織對待,不具有法人人格,但是有一定的民事行為能力和訴訟行為能力。豔第二種觀點認為,物權法第83條雖然規定了業主大會和業主委員會的管理權能,但并不能因此確定業主大會和業主委員會就可以對管理事項享有訴權,并因此具有訴訟主體資格。在審判實務中,一般否定業主大會具備訴訟主體資格,但對于業主委員會是否具備訴訟主體資格,有不同觀點。結合物權法第83條規定而言,業主大會和業主委員會對其享有管理權的事項,并不當然享有訴權。在業主利益受到損害時,業主可以采用訴訟代表人等方式提起訴訟,進行解決。豖第三種觀點認為,業主團體作為一個社會組織,其運行必須依賴于下設機關。業主團體通過業主大會和業主委員會形成全體業主的集體意志,進而實現管理上的自治。《物權法》第83條規定了業主大會和業主委員會的管理職責以及管理范圍,同時在當事人拒不履行自己的義務,侵害全體業主的合法權益,或者共有部分受到損害的,業主大會和業主委員會可以代表全體業主對業主侵害、侵占行為、違反業主公約的行為等提起訴訟。豗第四種觀點認為,業主大會是業主的自治組織,是基于業主的建筑物區分所有權的行使產生的,由全體業主組成,是建筑區劃內建筑物及其附屬設施的管理機構。業主委員會是業主大會的執行機構,按照業主大會的決定履行管理的職責。對于建筑區劃內的個別業主,不遵守法律、法規以及管理規約的規定,損害部分業主甚至全體業主的合法權益的行為,有下面幾種處理辦法:一是業主大會、業主委員會依照法律、法規以及管理規約的規定,要求其停止侵害、消除危險、排除妨礙、賠償損失;二是受到侵害的業主個人依據民事訴訟法等法律的規定,向人民法院提起訴訟;三是共同受到侵害的業主,推選代表人,依據民事訴訟法等法律規定,向人民法院提起訴訟。豘由此可見,對于《物權法》第83條是否賦予了業主自治組織訴訟主體資格,學者們意見不統一,對于認為賦予了訴訟主體資格的還存在是賦予業主大會還是業主委員會抑或兩者皆包括在內的不同意見。由此對于如何理解物權法規定的涵義,并以此來指導現實實踐產生很大的障礙。在物權法頒布的基礎上,國務院對2003年《物業管理條例》進行修訂,并于2007年10月1日施行,新《物業管理條例》第15條刪除了原《物業管理條例》中“業主委員會是業主大會的執行機構”這一規定,只規定“業主委員會執行業主大會的決定事項”,履行規定的職責,有意淡化或者回避這一問題,但又沒有說明該修改的原因是什么,豙甚至在《國務院關于修改〈物業管理條例〉的決定》中根本沒有標明該變動。這一處修訂并沒有改變大家對業主委員會的看法,無論是在學者的著述中還是司法實務的解釋說明中,仍然將業主委員會作為業主大會的執行機構。

在當前的法律規定背景下,對于業主大會和業主委員會之間是何種關系,分別屬于兩個不同的民事主體還是業主委員會是業主大會的內部組織機構?誰能作為民事主體代表全體業主維護其合法權益,業主大會還是業主委員會?業主大會和業主委員會是否有訴訟主體資格?理論界和實踐界存在著不同的觀點。有的認為業主大會實質上只是業主大會會議,僅類似于公司法上的股東大會,其團體性特征并不明顯,豛業主委員會是實踐中的業主管理組織,理應代表全體業主提起訴訟;有的認為業主委員會只是業主大會的的執行機構,業主大會既然是由全體業主組成,則應由業主大會代表全體業主提起訴訟;而有的法院則認為業主大會和業主委員會都是業主管理組織,都能代表全體業主提起訴訟,但在訴訟實踐中一般由業主委員會代為起訴。也有的學者認為業主大會和業主委員會都不是業主管理組織,它們只是業主管理組織的組織機構,不具有獨立訴訟主體地位,因此二者都不能代表全體業主參加訴訟。豜業主自治組織的法律性質沒有明確定位,就使得業主自治組織在訴訟實踐中地位尷尬,削弱其在代表與維護全體業主權益中的作用。

業主自治制度是物業管理制度的核心與靈魂,其完善將有助于增強業主自治權利意識觀念,有利于業主通過民主的程序,來管理自己的家園,有助于物業管理糾紛的減少與解決,最終將促使物業管理市場健康的發展。探討業主自治組織的法律地位,對于理順物業管理中的各種法律關系,更好地維護廣大業主的合法權益,指導人民法院處理物業管理中的諸多糾紛具有非常重要的現實意義。關于業主自治組織法律地位的研究不僅僅是提供給業主維護自身利益的一個法律保障,而且是全體業主通過民主方式管理自己事務的一個途徑,有關該問題的研究是培養業主民主理念和公民精神的搖籃。