論金融創新與金融法律監管理念

何堅強

概要金融創新在推動金融市場發展的同時,不可避免的帶來風險。金融監管活動向金融法律監管過渡符合金融監管工作的內部規律,也是“依法治國”方略下的正確選擇。而以法律監管作為金融創新規制的主要手段是這一趨勢的體現。在金融創新的法律監管理念上,我們應當秉持以金融安全優先,充分創新與有效監管結合的理念。

關鍵詞金融創新法律監管理念充分創新有效監管

中圖分類號:F830文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-136-02

一、從全方位的視角認識金融創新

根據表現形式和劃分方法的不同,金融創新有許多定義,但一般而言金融創新是指金融領域內各種要素的重新組合和創造性變革,廣義的金融創新是指發生在金融領域的一切形式的創新活動,包括金融制度創新和金融業務創新兩個方面。狹義的金融創新專門指金融工具創新和金融服務創新等金融業務創新。豍金融創新作為金融市場發展的催化劑,對金融市場的發展具有重要意義,可以說“金融創新是金融發展的主要動源,沒有金融創新的推動,就沒有上層次和升級性的金融發展”。豎積極發展金融創新是我國金融市場繁榮的必由之路。

但是“創新”與“風險”是相伴相生的,它在推動金融市場發展的同時,不可避免帶來了風險。“金融創新風險是金融創新過程中,創新供給主體的創新措施不能順利實施或創新收益遭到損失的可能性。金融創新風險由設計過程中的風險和金融創新實施過程中的風險這兩部分構成,是金融風險在金融創新方面的具體表現。”豏金融創新風險的原因可歸類為三個方面,一是金融創新通過創造新的貨幣供給、提高貨幣流通速度等形式影響了貨幣供應量,從而使得通貨膨脹成為可能;二是金融創新使得監管領域和表外業務規模擴大,弱化了金融監管的有效性;三是金融創新使得各種金融機構的分工界限日益模糊,降低了金融體系的穩定性。從當前席卷全球的金融海嘯來看,其根本原因就在于監管的發展跟不上創新的腳步,有人將此總結為“美國的金融危機源于監管完善滯后于金融創新,導致金融機構放貸行為盲目擴張,各種衍生工具層出不窮,潛在風險被人為掩蓋,從而令金融泡沫一發不可收。”

二、以法律監管為金融創新規制的主要手段

對于金融創新,我們當然不能因噎廢食,在深刻認識金融創新雙刃劍特性的前提下,應采的正確態度是“積極發展,有效監管”。而從手段來看,又應當以法律監管為佳。

論述金融法律監管必須從金融監管說起,所謂金融監管是指一個國家的中央銀行或其他金融監管當局依據國家的授權對金融業實施監督管理的稱謂。廣義的金融監管,除了包括金融監管當局對金融業的監督和管理,還可以指金融機構的自我監督管理和內部控制,以及金融機構同業自律與社會監督的全方位的綜合監管體系。金融法律監管則是國家通過立法、司法對一國內的金融體系進行監督和管理。當涉及到國際金融活動時,金融法律監管的內容還包括了該國參與的國際組織與國際條約。“金融法律監管既不同于泛指的金融監管、公司內部監管、國家行政金融監管,也不是普通的國際經濟協定,它是指國家立法機關、國家行政機關(或授權組織),為保證金融體系的安全運行,在與國際法律文件協調下,分別制定對金融體系進行監管的法律法規,并依法對金融體系監管,理順各種國家權力的活動總稱”豑。金融監管和金融法律監管是經常被混淆的概念,兩者之間既有區別又有聯系。金融監管廣于金融法律監管,但金融法律監管卻不是金融監管中簡單的構成部分,金融監管是從監管內容的角度出發闡釋監管主體對金融體系的監管活動,而金融法律監管則是從監管手段的角度出發,是指國家通過立法和司法手段對金融體系的監督管理。凡是監管必然有一定的規則,規則的執行也必須由特定的組織或機構去落實,在現代法治社會,從規則的連貫性、穩定性、協調性和監管的實效性等來看,一切的金融監管活動都將朝著金融法律監管的趨勢發展,這也是各國一致努力的方向。

改革開放三十年來,我國金融市場和金融監管獲得了極大的發展,但金融監管方式仍然有欠成熟。如監管理念落后,監管主體不明確,以行政手段代替依法監管,監管依據互相沖突等,這些問題很大程度上是依法監管的理念不堅定,法律監管的意識和制度不完善造成的。而金融法律監管通過頒布法律法規,為金融監管提供法律的保障和依據。由于法律法規的效力層級高、適用范圍廣、制定程序嚴格,采用金融法律監管方式可以使監管活動更具權威性、統一性和規范性。“面對風云變幻的國際金融形勢和全球金融自由化浪潮的沖擊,面對建立社會主義市場經濟對金融體制的要求,可以看出,如何完善金融監管體制,保持我國金融市場健康、穩定發展任重而道遠,而法律是“依法治國”的方略指引下的正確選擇”。豒在這樣的情況下,金融法律監管也應當成為金融創新規制的主要手段。

三、用創新的理念指導金融(創新)法律監管

金融法律監管涉及到法律的制定和頒布、監管機構的設置、監管機制的運行和沖突的協調等諸多方面。本文不打算面面俱到,僅就其法律監管理念方面作一論述,希望有助于研究的深入。

(一)金融創新推動下的法律監管理念演進歷程

金融創新是對原有金融監管體制的考驗,從歷史的角度看,金融法律監管的理念在金融創新的推動下經歷了不斷的演變。在不同歷史階段,金融創新的作用是不同的。“在初始金融階段,經濟和金融發展尚處于低水平層次,這一階段金融創新大都是為了解決經濟發展中迫在眉睫的困難,與生產流通的結合相對緊密,因此對經濟、金融發展具有良好的推動和促進作用,積極性大,風險性和投機性小。進入金融發展階段后,金融創新‘雙刃劍的作用開始明顯起來,隨著金融發展程度的提高,金融創新的正負作用同時提高。完全自發或自由放任地從事金融創新往往在產生積極作用的同時,滋生出嚴重的風險……”。豓市場經濟的參與者是趨利的主體,金融創新最直接的效用就是給市場主體帶來顯著的經濟效益,包括金融工具創新帶來的資金融通成本降低、風險轉移和規避手段帶來的資源有效配置和優質的金融服務帶來的便利等等。對經濟效益的追求驅動著對金融創新的追求,反映到法律上就是要求各國金融監管機構推行金融自由化政策,不斷的放松法律管制,實現金融資源的自由流動與配置。在這樣的氛圍下,效率優先因而成為金融機構進行金融創新所追求的個人本位主義的基本法律價值目標。但是,隨著金融創新實踐的發展,基于金融創新雙刃劍的特性,它產生的金融風險加劇了金融脆弱性,當這種脆弱性積累到一定程度時,就必然引發金融危機,對經濟發展造成嚴重的打擊。因此,對金融行業的內在脆弱性與負外部效應的防范與化解就成為金融監管的重要內容,體現在法律制度上就是各國在國內層面無一例外地對金融行業嚴加監管。進而,安全與穩定粉墨登場,躋身成為金融監管機構進行監管所追求的社會本位主義的基本法律價值目標。歷史總是在遺忘中向前發展,進入21世紀后,隨著金融作為經濟核心的地位進一步加強,金融危機的慘痛記憶漸行漸遠,加之國際金融市場的激烈競爭,導致金融自由化的風潮愈演愈烈,反映到法律監管理念上,就形成了對“金融壓抑”豔的宣揚和對放松管制的鼓吹。至此,金融法律監管的理念回到了原點。回顧金融法律監管“管制與放松”循環交替的演進歷史,我們可以發現,其本質上是效率與安全的爭論。面對金融創新,我們應該持怎樣的監管理念,直接影響到整體金融監管法律制度的構建與運行。

(二)金融創新語境下的法律監管理念創新

對于金融法律監管理念,本文認為金融法律監管的職責就是扮演“惡人”的角色,在效率與安全的爭論中,安全任何時候都不能讓位。沒有安全作為基礎的“效率”,將構成安全隱患,最終會像所有的金融危機一樣——數十年的發展成果毀于一旦。進一步講,在破解效率與安全,創新與監管困境的過程中,我們可秉持“金融安全優先,加強監管與有效創新相結合”的理念。即首先堅持金融安全優先的理念,堅定不移定對金融創新進行法律監管,同時結合“充分創新”的理念,以這種新理念來應對金融創新風險。下面分而述之:

1.金融安全優先是應然之理和首選之道

首先,法律價值位階理論告訴我們,當不同位階的法的價值發生沖突時,在先的價值優于在后的價值。法的基本價值主要包括自由、秩序和正義,而效率、利益等則屬于基本價值以外的一般價值。所以在秩序與效率、利益的排序上,秩序必須被優先尊崇。此外,在自由、秩序與正義等基本價值的追求中,秩序仍然應當排在第一位,“因為平等、正義與效益等其它目標追求只有在秩序的場景中才具有討論的意義,這是因為秩序包括了安全性、預測性、和平性、連貫性與一致性等終級性價值的語意。”豖因而,安全優先具有天生的“正義性”。

其次,金融創新主要是微觀主體的活動,在個人利益與社會利益產生沖突時,由于利益驅動和身處激烈競爭之中,指望其進行自身擇優或自我約束是不夠的。金融業的特殊性,決定了必須由當局從宏觀上進行調控,通過各種有效的監管,不斷矯正金融創新的方向,規范創新者行為,引導金融創新的健康發展,充分發揮金融創新的積極作用。事實上,在銀行業界,由巴塞爾協議確立的“監管應當是充分的,任何銀行不能逃避監管”的充分監管原則并未得到很好的落實。這一點更確定了安全優先是“應然之理”。

再者,安全與效率并非是完全對立的,從根本上講,加強監管最終有利于效率的提高,并且這種在監管下效率的提高是金融市場發展的首選之道。在金融市場中,安全與效率并不是用非此即彼的關系。任何金融業務的經營都需要兼顧安全和效率,任何監管也都要充分考慮安全和效率。對于監管者而言安全是第一位的,效率居次,但對于金融經營機構來說,盡管也要考慮安全問題,但提高效率才談得上安全,只有不斷積累資金,擴大資金規模,才能鞏固和保證安全。并且在許多時候,對于金融活動參與個體是安全的行為,對于整個行業而言卻是高風險的行為。但是,“不管怎樣的監管,只要它是合理的、有效的,它首先應該得到金融經營機構的認真執行,甚至符合這些經營主體的根本利益,或者說在提供安全的同時,還能夠有利于促進其提高效率。否則,如果不是經營機構通過金融創新突破監管,就是經營機構被監管封鎖在無效益的范圍內,反過來阻礙金融業的發展”。豗所以從成本與收益的角度來看,在金融安全前提下的“效率”是金融市場發展的首選之道。

2.與充分創新相結合是突破口和落腳點

怎樣達成安全與效益的平衡似乎是一個“永恒”的難題,因為在人們的觀念中,鼓勵創新和效率相聯系,加強監管與安全相聯系,對創新和監管的關系處理即是對安全和效率的取舍。但情況并非如此簡單,注重安全并不意味著會扼殺效率,加強法律監管也并不就會阻礙金融創新。在保障金融安全的前提下,“充分創新與有效監管相結合”將是困局的突破口和落腳點。有效監管是指在科學、高效、嚴密的監管體系上對金融實施監督管理,是被金融經營機構認可并認真執行的監管。充分創新是在有效的法律監管之下進行的,在有效監管的環境中,金融創新不是被壓抑,而是被鼓勵和激活,由此而產生的金融創新成果將是積極的、高效的。充分創新對法律監管提出新的要求,推動法律監管的發展。它要求金融監管法律的制定具有前瞻性和預設性,為金融創新預留足夠的空間。這是解決問題的關鍵,因為金融創新的頻繁和更新換代的迅速是金融立法的難題,也是眾多非法律規章和政策性監管文件出臺的原因。實現這一目標需要高素質的立法人員和高效率的立法機構。前者應具備豐富的金融和法律知識,能夠在金融與法律之間,金融市場與法律監管之間建立橋梁。后者應能夠對金融市場的發展作出迅速的反應,進而制定高質量的金融監管法律法規。當然,更重要的是構建科學、合理的金融法律監管機制。