當權利遭遇權力

侯欣迪

摘要目前城管執法中暴力執法與暴力抗法事件不斷。暴力執法與暴力抗法事件所體現的是人民生存權與城管執法合法性的碰撞,這一碰撞實質上反映了更深層次的價值沖突——城市管理者追求的整潔市容與小商小販們追求的基本生存權利在整個矛盾沖突中為我們彰顯了兩種不同的甚至對立的價值體系。此種價值沖突如何化解,本文認為應當訴諸立法,從而解決對于城管存在的合法性質疑及其執法方式,更重要的是在法律上切實保障人民生存的權利。

關鍵詞合法性權利權力沖突立法

中圖分類號:D08文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-204-02

一、問題的引出

“城管”制度是我國對相對集中的行政處罰權的探索,從1997年北京市宣武區成立全國第一支城市管理監察大隊到現在,已經經過了11個年頭。在這11年里,城管執法環節,暴力執法以及暴力抗法的事件時有發生。2006年夏的崔英杰案以及發生在今年年初的魏文華案均轟動一時。城市管理領域的綜合執法在我國全面開展,城管執法過程中不斷出現的暴力執法與暴力抗法事件引起了對“社會底層人民生存權”的大討論。

二、城管執法的合法性分析

(一)“城管”執法依據

1996年,我國出臺了《行政處罰法》,以嚴格限制各行政機關的處罰權,改變過去只要是行政機關就有權隨便處罰當事人的局面,解決行政部門執法不規范問題;1997年,以《行政處罰法》的實施為契機,北京市經國務院批準后,開展了城市管理綜合執法試點工作,北京市宣武區成立全國第一支城市管理監察大隊;至2000年,城市管理綜合執法工作在北京市全面開展,各區縣也都建立了城管隊伍。這一制度此后也逐漸在全國推開。據統計,至2005年底,全國共308個城市展開了城管綜合執法體制改革。如今人們常見的城管,就是綜合執法權改革下產生的城市管理領域的綜合執法部門。

可以看出,各地城市管理綜合執法部門是在有《行政處罰法》的規定和政府批準的情況下建立的。

(二)對于“城管”執法合法性的質疑

然而,《行政處罰法》并沒有直接授予城管執法權力,也就是說,城管這一執法機構并不是在《行政處罰法》的規定下直接產生的。具體說來,它的權力來自于政府文件。而這種由政府文件授予的執法權力,在地方政府對城管執法部門無限度授權,導致權力被擴張行使之后,其效力越來越受到人們的質疑。

對于城管執法合法性的質疑,主要集中體現在三個方面:

1.權力來源是否合法

《行政處罰法》第16條規定:“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權, 但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。依據這一規定,在國務院的領導下,我國“相對集中行政處罰權”的試點工作全面展開,各地的城市管理綜合部門紛紛建立。所以,正如前文中所說的,《行政處罰法》并不直接產生城管,城管是在國務院的文件下產生的。由此可見,“從權力來源看,城管執法資格和權力行使并不是直接有法律授予,而是根據行政處罰法第16條的間接規定”。豍

2.主體資格是否合法

中國政法大學蔡定劍教授認為,“從執法主體資格看,各地設立的城管執法部門都不具有組織法上的依法設立機構的性質,也沒有依法律程序設立,所以它的主體資格是存疑的”。豎根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款的規定:“省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并, 由本級人民政府報請國務院批準, 并報本級人民代表大會常務委員會備案。”對于城管的設立是否履行了組織法要求的程序也是存在疑問的。

對于城管是否具備執法主體資格的質疑,還集中體現在城管作為城市管理綜合執法部門本身的性質以及城管執法人員的編制問題上。城管機構的設立沒有明確的法律授權,只是依據國務院有關文件,因此,目前的城管機構在我國并沒有明確的法律地位,也沒有規范合法的人員編制。城管是否屬于行政機關,這一點并不明確;城管執法人員中有很大一部分是臨時招聘的,不是國家正式在編人員。

3.執法范圍及方式是否合法

如今,城管似乎成了中國城市職責最寬泛的公權機構。城管的執法范圍從當初的五個方面擴展到市容環衛、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現場、城市河湖、黑車、黑導游等十幾個方面,300多項職能集于城管一身。大量部門將零星的“邊緣”權力轉交給城管,可以說,如今的城管幾乎是“無所不管”。這顯然違背了當初城管設立的初衷。

在執法方式上,主要存在暴力執法問題,而這樣的執法方式,顯然是不符合法律規定的。

現階段,我國城管的執法范圍、執法手段等都不夠明確,沒有具體的法律依據。其如此之廣的執法范圍及其不受約束的執法方式必然會侵犯一部分人的合法權益,其合法性也就因此受到人們的質疑。

三、“權利”需要保障

這里討論的“權利”,既是指底層民眾的生存權。對于一個國家和民族來說,人權首先是人民的生存權。沒有生存權,其他一切人權均無從談起?！妒澜缛藱嘈浴反_認,人人有權享有生命、自由和人身安全。豏這為我們表達了廣義的生存權涵義。《比較憲法》一書中談到,生存權是指“弱者得受國家救恤的權利?！必S這是一個相對狹窄的生存權概念。這讓我們看到,人民的生存權,理所當然地包括弱者的生存權,是應該受到國家的尊重和保護的。生存權應當屬于憲法權利,這是毋庸置疑的。我國現行憲法雖然規定了廣泛的公民權利,但是仍然沒有將“生存權”三個字規定到憲法里,并沒有將生存權上升為具體的憲法權利,我國現行法律對于人民基本生存權的保障仍然是缺失的。因此,盡管我們高呼人權至上,國家公權力對于公民權利侵犯與剝奪的現象不可避免。

近年來暴力執法與暴力抗法事件所引發的人們對于社會底層人民的同情及對其生存權的關注無疑加強了人們對于上述城管執法合法性問題的思考。反過來講,正因為城管執法缺乏合法性,導致其在執法過程中不可避免地侵犯了社會底層人民最起碼的生存權利。

城市的秩序需要公權力加以維護,而公權力在行使時又會或多或少地威脅到公民權利的保障。這便是矛盾所在。城管執法所帶來的底層民眾的生存權與城管執法權的博弈與沖突恰恰反映了這一點。

城管執法行為所指向的一個重要對象便是街道邊的流動商販,而那些流動商販往往是由失業、失地人群組成的社會邊緣人群。對于他們來說,做一些小生意和買賣是為了謀生或養家糊口,這也許是他們依靠自己勞動獲得生存的唯一手段,那些微薄的收入也就成了他們唯一的生活來源。當生存受到威脅的時候,暴力抗法事件的發生也就不難理解。

暴力抗法是“權利”與“權力”的對抗,是“權利”對“權力”的公然挑釁。暴力抗法之所以會發生,前文已稍有闡述。當今城管的執法方式,也就是強制執法,在很大程度上觸及了社會底層的生存底線;生存的權利受到侵犯,商販們必然會出于生存本能而予以反抗。然而,底層民眾勢單力薄,根本無法依靠自己的力量與公權力抗衡。并且更重要的是,他們是不需要用自己的“權利”與所謂的“權力”相抗衡的,因為從理論上講,“權力”是“權利”所賦予的,“權力”是為“權利”所服務的。這應該成為“權為民所用”的理論解釋。底層人民的生存權需要保障,底層人民的生存權也應當得到保障。

四、沖突如何化解

(一)由沖突引發的存廢爭議

城管的存在一無明確的法律依據,二又無社會公義支撐,因此,其存廢與否陷入了兩難。有人建議取消城管,以便一勞永逸地解決城管問題;也有人發出了不同的聲音:城管設立以來在維護城市管理秩序方面起到了一定的作用,取消城管,城市管理秩序誰來維護?在一份名為“現在是該取消城管的時候嗎?”的網絡調查問卷中,有55%的人認為應該取消城管,44%的人認為不應該取消,小部分人持觀望態度。

(二)訴諸立法

筆者認為,城管的存在目前看來雖然不具備合法性,但作為城市秩序的維護者,城管有其自身存在的必要。在城管制度遭受如此大的質疑的今天,各地城市管理的綜合執法部門雖采取了一些措施來完善現存的城管制度,然而大部分措施均無關痛癢,當“權利”遭遇“權力”時,慘案仍在發生。所以,我們應當從立法的角度規范城市管理制度,從而在規范城市管理的同時,在法律上切實保障底層民眾最起碼的生存權利。制定一部全國性的統一的城市管理法是我國目前亟待解決的問題之一。

首先,應當給城管以合法性來源。也就是說,城管的設立,必須要有明確的法律依據,而不僅僅根據政府文件。這是明確城管法律地位的重要問題,也是城管立法必須解決的首要問題。

其次,應當明確城管的機構性質及管理體制。城管問題的存在,一部分原因在于城管機構的性質不明確以及管理體制的混亂。立法應當將城管納入我國行政管理體系,建立全國統一的城市管理機構,從而建立從中央到地方的城市管理網。這也是我國城管體制改革所應采取的重要一步。

再次,應當嚴格規定城管的執法范圍及執法方式。城管應該怎樣對待那些流動商販,流動商販應該怎么維權,這是城管立法中所要考慮的關鍵因素。只有通過立法對于城管執法范圍的明確界定和執法方式的明確規定,才能從根本上解決目前城管執法中所存在的暴力執法問題,使城管的執法行為有明確的法律依據,從而從根本上保障人民的生存權利。

底層民眾的生存權與城管執法權的博弈仍在進行,這場博弈需要統一的城市管理立法來加以化解,立法既要規范城市綜合管理,又要真正落實社會底層人民生存權的保障。