行政問責風暴后的反思

強 亮

摘要今年以來,不斷發生重大生產安全事故和食品安全事故以及由此引發的官員問責風暴給我們以深深的震撼,也引起了文中對行政問責制度及其存在的一些問題的思考。在此,本文以“問責風暴”為切入點,對我國的行政問責風暴提出了相關見解。

關鍵詞問責風暴司法問責問責立法

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-206-02

伴隨國內一系列食品、礦山、公共設施等重大安全事故發生,一股強力問責風暴在神州刮起。中央事后問責的嚴厲舉措,無疑有了重大突破,而以此為契機,國家正在建立“科學有效、預防為主”的問責機制,真正貫徹“立黨為公、執政為民”的宗旨,這對于領會科學發展觀的實踐內涵,意義非常重大。社會專家指出,中央用霹靂手段問責,顯示的是取信于民的決心和一個責任政府的姿態,是對民意的一個交代。

一、“問責風暴”回顧

從去年年底開始,我注意到國家“問責風暴”持續發力。無論是生產事故還是產品安全,都是違規違法人為所致。本來是完全可以避免的,但不幸在社會上發生出來。這是人禍,當然要有人為此負責。除了企業領導者外,還應該有政府的執政者、管理者。這些領導人有職必有權,有權必有責。所以,理所當然地要追究領導者的責任。下面我們簡單回顧一下這些最近發生的問責免職事件:

2007年12月5日,陜西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸,105人死亡,臨汾市市長被免職。到2008年的“華南虎照風波”,讓13名相關責任人受到處理,其中,陜西省林業廳兩名副廳長受行政記過處分并被免去副廳長職務,陜西省林業廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

今年9月份以來,“問責風暴”持續發力。近期一系列重特大安全事故的連續發生讓這個9月成為了問責風暴頻刮的黑色9月。

2008年9月14日,山西省召開領導干部大會,中組部副部長張紀南同志宣布了中央對山西省政府主要負責人調整的決定,免去孟學農同志山西省委副書記、常委、委員職務,并同意其辭去山西省省長職務的請求。同意免去張建民同志的山西省副省長職務。此次人事調整,是中央對山西省襄汾縣“9.8”尾礦潰壩重大責任事故的責任追究。

9月18日,根據對三鹿牌嬰幼兒配方奶粉重大安全事故調查的進展情況,河北省委研究決定,免去冀純堂同志石家莊市委副書記、常委、委員職務,并由石家莊市委提請市人大按照法定程序免去冀純堂市長職務。

9月20日,山西省委組織部有關負責人在臨汾市干部大會上宣布山西省委調整臨汾市委、市政府主要領導的決定:臨汾市委書記夏振貴停職檢查,免去劉志杰臨汾市委副書記、常委、委員職務,提名免去劉志杰臨汾市市長職務,提名免去周杰臨汾市副市長職務。

9月21日,深圳市召開市委常委會、市政府常務會,決定對9.20特大火災事故中的相關責任人做出處理:龍崗區政府副區長黃海廣、區公安消防大隊大隊長蔣偉標、龍崗街道辦事處主任黃勇等被分別提名免去和免去職務。

9月22日,根據國家處理奶粉事件領導小組事故調查組調查,三鹿牌嬰幼兒奶粉事件是一起重大食品安全事件。依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等有關規定,鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志對三鹿牌奶粉事件負有領導責任,對事件未及時上報、處置不力負有直接責任,經黨中央、國務院批準,免去吳顯國同志河北省省委常委、石家莊市委書記職務;鑒于在多家奶制品企業部分產品含有三聚氰胺的事件中,國家質量監督檢驗檢疫總局監管缺失,對此,局長李長江同志負有領導責任,同意接受李長江同志引咎辭去國家質量監督檢驗檢疫總局局長職務的請求。

9月22日,據河南省紀委副書記、監察廳長王流章在河南省委、省政府21日晚間召開的全省安全生產緊急電視電話會議上通報,對登封市廣貿工貿有限公司新豐二礦煤與瓦斯突出事故有關責任人的初步處理意見如下:責成鄭州市委、市政府向省委、省政府作出深刻檢查;責成鄭州市委副書記、市長趙建才同志,市委常委、副市長胡荃同志向省委、省政府作出深刻檢查;給予登封市委書記張學軍同志黨內警告處分;免去吳福民同志登封市委委員、常委、副書記職務,建議免去其登封市人民政府市長職務;建議免去張宏偉同志登封市人民政府副市長職務。

9月23日,因為黑龍江省鶴崗市興山區富華煤礦井下火災事故,鶴崗市興山區區委書記和區委副書記被免職,一名副區長被撤職。

有不少國外媒體認為,這是中國新近掀起的一場席卷全國“問責風暴”,國內一些媒體則把2008年稱為中國政治領域的“問責年”。

二、問責風暴過后的反思

我們看到短短數10天時間,潰壩、三聚氰胺奶粉、數起礦難、特大火災接連不斷,重特大安全事故集中爆發,可以說,用問責風暴來形容,一點不為過。但風暴終究會過去,它的迅速來襲和迅速退去,總讓我們有種隱隱的不安,畢竟這種風暴式的高效和雷厲風行我們以前也經歷過。雖然說國人的樂天與善忘千古依然,但在一切更加制度化、法治化的今天,我們必須追問的是,我國的行政問責制度的運行到底怎么樣,存在什么問題,如何使行政問責有更好的效果。現在我們更多的看到的是由于出現了巨大影響的傷害公共利益的事件,相關責任人被追究了責任,在以后常態的日常生活當中應該怎么樣呢,我們更關注的是問責制如何變成制度化、普及化,貫徹到日常的行動管理過程當中去。針對當今問責風暴,我反思了如下四點:

(一)問責制須杜絕問責秀

近年來,行政問責制不斷取得實效、深入人心的同時,時有發生的問責秀、假問責,也帶來了一定的負面影響。在2004年的劣質奶粉事件中,安徽省太和縣在上報國務院調查組時已將相關責任人撤職、開除,兩個月后媒體暗訪發現這些人仍在上班;2007年因山西洪洞“黑磚窯”事件被撤職的臨汾市堯都區原副區長,時隔不久突然被違規任命為區長助理,這一復出任命在媒體曝光后被廢止。在中國共產黨新聞網一項關于“您認為完善官員問責制度最重要的是什么”的民意調查中,排在第二的就是公開被問責后的官員去向,有不少網友提出:“對這些官員免職的處理會不會成了對他們的一種保護?有的人明明被免除了職位,但很快官復原職或搖身一變,跑到別處或別的部門當官。”這種失衡表現在官員被免職的效果當中,有的人明明被免除了職位,在家休息一段時間后,便想出各種理由,動用人脈,使自己很快官復原職。更有甚者,雖然在此處被免職,卻又跑到別處或者別部門當起了官。還有些官員,人被免職了,但問題或矛盾不處理完,留下一個爛攤子就走人了,使得問題和矛盾依舊沒有得到絲毫改善。這一切都使問責陷入一個迷局,到底行政問責的行使如何能夠依據一個更加明確的程序,到底政府官員應該為自己的失誤負起多大的責任,才能體現行政問責制的效果,我們確實有許多的問題急切的需要得到答案。

(二)須注意行政問責與司法問責的銜接問題

在當下的中國,除了需要行政問責風暴,更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序對于官員的司法問責風暴。對于犯了特定過錯的官員既需要承擔起政治責任,也需要承擔起道義責任,如果其過錯涉嫌觸犯法律,則還需要承擔起法律責任。不能因為官員受到了行政問責,本人又觸犯了刑法,而脫逃于法律問責。今年發生在山西省襄汾縣“9.8”特別重大事故,9月23日,山西省檢察機關已對涉嫌濫用職權、玩忽職守犯罪的原縣委書記亢海銀、縣長李學俊、副縣長韓保全依法立案并刑事拘留,這是行政問責邁向司法問責的一個典范。誠如古德諾所言:“政府負責任這個特點,使得整個政治體制成了責任體制。”現代法治行政也要求一切行政行為都必須合法,對不合法的行為可以通過司法程序予以處理。當行政機關在工作過程中有侵犯公民的合法權益時,便需要司法的介入。正如立法對行政的控制一樣,司法的力量也是對行政監督問責的一種重要力量。而司法機關能否成為有效的問責主體,這也關系到行政問責是否真正實現的一個重大問題。

(三)官員問責重在制度建設

毫無疑問,此次“問責風暴”對各層級的官員起到了一定的震懾和警示作用。但是,如果不重視建立健全完善的具有可操作性的制度,無論這樣的風暴再多強度再大,也只不過是短期行為,只會產生短期效應,不可能從根本上解決我國干部隊伍中長期存在的作風和能力素質等方面的突出問題。與“危機時刻”一次次掀起的“問責風暴”相比,我們更期盼長久有效的問責制度。

這就需要學習借鑒國外先進經驗,緊密結合我國干部隊伍實際,建立健全科學的行之有效的干部問責制度。我認為,建立問責制的主要目的并不是在事后依此“懲戒”或“處理”應當承擔相關責任的官員,或者說,問責制的指向并不是重大事件或重大事故發生后的“敏感時期”或“危機時期”,而是應當貫穿于各級領導干部施政行政的全過程,成為約束和規范各級領導干部日常行為的責任制度。建立問責制主要不是為了對官員事后應當承擔的責任作出明晰的界定,而是為了提升和增強官員的責任意識,時刻激勵官員清楚認識和勇于承擔服務人民服務社會的責任,努力減少和避免因為不作為或不當作為、因為失察、失職或瀆職而辭職或被免職,甚至承擔法律責任的現象。

(四)亟須構建一部完整的中國行政問責法

世界各國實踐證明,問責官員不能只靠“風暴”,而更需要法律制度上的不斷完善。如果找不到明確的規章依據,就難免會對執行標準產生一些疑問。可以發現,媒體在問責中扮演了一個很微妙的角色,媒體的作用它是讓這個事件被公眾所了解,被大家所關注,還有很多重大的傷害公共利益的事件是社會影響巨大,這時候問責叫做一種火線問責,就是事情出來了問責,那么我們怎么能夠在日常的工作和管理當中,讓我們的問責常態化,這才是我們真正的問責制度化和普及化、常規化的一個走向。如果媒體和社會關注了就進行處分,而不關注就睜只眼閉只眼的話,這實在不是長久之計,人們呼吁官員問責標準還是需要一個明確的法規條例來作為依據。

我認為,為了使行政問責制成為一種“真問”“真責”的長效機制,建議整合現有法律、法規、條例中有關公務員權責事項的基礎上,創設專門的行政問責法規。以法律的方式規定何種官員所負何責、誰來問責、何人依何種程序判定官員失責、失職官員當受何種處分。使問責制法律化、制度化,真正使問責有法可依、有章可循。