淺議我國誠信行政的制度

佘紅玲

摘要“誠信行政”是政府在管理社會公共事務中的自覺意識和行動,是社會組織和民眾對政府信譽的價值判斷,是政府行政行為產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的心理反應;政府“誠信行政”實踐是一項社會系統工程,應從奠定思想基礎、搭建體制框架、搞好制度安排、構筑信息平臺、創新評價體系、健全保障機制等方面綜合治理。

關鍵詞誠信行政地位對策誠信政府

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-212-02

一、誠信原則在行政法中的認可

誠信原則不但顯耀于私法,在公法之領域,亦漸次得到認可。1926年2月,德國行政法院在一判決中指出:“國家作為立法者以及法的監督者,若課予國民特別義務, 于國民私法關系, 相互遵守誠實信用乃正當的要求;且國家對于個別國民在國家公法關系上,該誠實信用原則亦是妥當的。” 德國最高法院1930年10月2日之判決, 更是明白肯定道:“誠實信用原則,對于一切法律,并包括公法在內,皆得適用之。”而至今日,一些國家和地區在法律上亦開始對誠信原則予以明確的宣示,如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規定:“行政活動中以及行政活動的所有手續與階段,公共行政當局與私人依照善意規則行事并建立關系。”韓國在1996年《行政程序法》第4條更明確規定:“行政機關執行職務,應本于誠實信用為之。”我國臺灣地區的“行政程序法”第8條亦規定:“行政行為,應以誠實信用之方法為之,并保證人民正當合理的信賴。”

二、誠信原則在行政法中日漸占據基本原則的地位

(一)隨著社會變遷, 傳統意義上的三權分立根基開始動搖,行政權大肆擴張,侵蝕了國會和法院的職權

總統的行政權成為“一顆批準的圖章”。政府經常充當立法者和裁決者角色,在行政立法中,必須遵循誠信原則,否則,法律就不符合社會共同體賴以存在的基本道德,就不為社會所接受,也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時,他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權,在法無明文規定時,依據公平的要求進行裁判,對現實中出現的各種新情況、新問題進行應付和處進行裁判。而誠信原則恰好具有賦予政府自由裁量權的功能。

(二)現代行政行為的主要內容已從規制行政走向給付行政

“現代國家之任務已與往昔不同, 行政作為給付之主體,開發社會文化、增進人民福利、提升人民生活素質,已成為國家責無旁貸之職責。”給付行政觀念之產生#使行政法規嚴格性程度有所減弱,行政指導作為新型的管理方式被各國政府廣泛采用。即是明顯例證,而且,現代所謂的公法關系,與舊時專制時代的絕對權力服從之事實關系迥然不同,根據其性質,可將公法關系區分為權力關系和管理關系。在比重越來越大的管理關系中, 除非存在明文的與私法原理相異的特殊規定,否則受私法原理支配。例如,作為公法私法化典型的行政合同,當然應將誠信原則作為“帝王條款”。即使在權力關系中,如行政行為的撤銷、撤回,一旦可能犧牲各種法律利益, 仍應特別考慮貫徹誠信原則旨趣的必要性。

三、誠信原則在行政法中的展開

(一)行政主體之間的誠信

誠信原則不僅要求行政主體之間應恪守信用、誠實不欺,更重要的是要求以下三個方面:第一,相互之間不越權。鑒于行政越權的基礎是職權,而職權又包含權限和權能兩項內容,所以行政主體相互之間越權可分為行政權限逾越(即管轄權逾越) 和行政權能逾越兩大類。行政權限逾越具體可分為事務管轄權逾越、地域管轄權逾越和層級管轄權逾越三大類。行政權能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權力限度。第二,避免不作為違法。相互推諉、扯皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機關不正之風,嚴重影響了政府的誠信。誠信原則這方面的要求在我國現行法律中已有體現,如《行政復議法》第15 條、第18 條有關復議機關的確定和復議受理的有關規定,就是為了防止行政主體借技術性規定相互推諉扯皮。第三,一事不再罰。一事不再罰是誠信原則在處罰領域的具體體現。它要求對相對人符合一個違法構成要件的行為,除法律另有規定者外,行政主體對該相對人只能給予一個和一次處罰。

(二)行政立法中的誠信

誠信是人類社會存續所必要的道德,行政立法只有體現誠信原則,才具有為社會成員接受的基礎。行政立法中的誠信具體表現為:第一,義務的設定可履行。在行政立法設定相對人義務時,必須考慮到該項義務是維護行政秩序所不可或缺且對相對人來說是能夠履行的,否則就是違反了誠信原則。第二,權力擴張要正當。擴張是行政權的本性,必須予以適當的限制。不能借行政立法之名,從部門本位出發,非理性地擴張行政權。第三,行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個立法原則最早在刑法中確立。著名法學家薩維尼就認為立法者應當有可溯及規定之權力。而20 世紀初德國行政法學最重要的學者弗萊納則認為,行政立法只要涉及的公益愈大,就愈可溯及。在承認必要時可溯及規定的同時,我們必須堅持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎就在于誠信原則。誠信原則作為一種淵源于自然法的超實證原則,設定了立法者的誠實義務。立法者必須取信于民,而不能隨便反悔,這也是國家法律秩序連續性的表現。第四,行政立法應當穩妥推進。誠信原則并非某個人所制,而是根據一般人所認可的基本需要,由道德原則演化而來的法律原則。一方面,誠信原則的內容不斷具體化為實定法,行政立法應當實現法律的進化;另一方面,誠信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或“與國際接軌”,脫離現有社會的基本道德。此外,誠信原則還要求行政立法必須程序公開透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)行政主體行使著廣泛的自由裁量權

如何對行政自由裁量權予以適當控制,已成為各國行政法的核心內容。傳統的合法性原則僅在行政主體逾越裁量權限時才能適用,因此,功效甚微。在缺乏實定法的規范下,若求對行政自由裁量權的司法控制,惟有賦予法官廣泛的司法自由裁量權,從而實現對行政自由裁量權的有效控制。

(四)行政合同中的誠信

行政合同是行政主體為直接實現行政目的或單純為行政事務而與另一方當事人訂立的合同。學說上保守見解認為誠實信用原則的發展形成,系以私法為成長園地。申言之,誠信原則的適用應以權利義務關系的存在為前提,誠信原則所規范的對象系權利之行使或義務之履行的方法,若無權利義務關系存在即無誠信原則適用之可能。我們不否認,行政主體在行政合同中享有單方變更、解除合同等特權,但特權不是一種必須行使的權力,當普通合同方式執行行政任務未遇公共利益障礙時,特權可引而不發。因此,行政契約與私法契約并無本質不同。行政契約的成立,須雙方當事人意思表示一致,從而在主體間產生權利義務關系。即使根據上述保守見解,行政合同自然受到誠信原則的拘束。具體表現為:行政主體在選擇合同對方當事人時,應受誠信原則的限制,以防營私舞弊;在締約上,雖不須有明確的法律依據,但締約權必須受誠信原則拘束;在合同履行中,行政主體應遵循誠信原則,履行附隨義務,如將其掌握的信息及時通知對方、為對方當事人履行合同提供必要的條件、防止損失擴大;在行使特權時,更應遵循誠信原則,以必要性為前提,并在給予對方當事人合理補償后,方可行使。

(五)行政指導中的誠信

行政指導是指行政主體就其管理事項,采用建議、勸告、說服與非強制性手段,取得相對人同意和協助,自覺為一定行為或不為一定行為,從而實現行政目的的行為。行政指導作為一種管理方式,我國政府在實務中廣為使用,如指導性計劃,往往能起到產業導向的作用,其產生的實際社會效果超過具體行政行為。對于經歷過長期封建統治的中國人來說,社會殘存的官尊民卑風氣和行政機關背后握有強大行政權的事實,常常使行政指導與行使行政權的行政行為具有同等的心理效果。而我國目前尚無對行政指導的統一規范。因此,以誠信原則拘束行政指導的運用,實有必要。當然,誠信原則的展開并不限于以上五個方面,而在行政法的方方面面均有涉及,如在行政行為的撤銷、撤回制度中,誠信原則具體化為信賴保護規則而起指導作用。為此,我們企盼行政主體潛心培育誠信觀念,在具體行為中貫徹誠信原則,以塑造誠信政府形象。

三、如何做好誠信行政

(一)增強政府的誠信意識

思想意識是行動的先導,構建誠信政府必須要求政府以及公務員樹立、增強誠信意識,只有增強了政府的誠信意識,才能為構建政府誠信機制提供思想基礎。受傳統權力觀的支配,一些政府部門對政府誠信問題認識不夠或根本缺乏認識,認為政府公共權力可以隨意行使而不受制約,甚至認為為了公共利益行使職權可以不考慮信用問題,這就縱容了一些政府及公務員恣意失信的行為,為政府誠信意識的流失打開了缺口。因此,一方面,我們要順應環境變化的要求,在政府內部倡導一種誠信的理念,強化其信用意識和責任意識,用誠信理念來規范和約束政府的行為。同時,要把誠信的理念內化到政府公務員的心中,化作指導公務員行為的精神指南。這是我國政府面對加入WTO、加強自身建設、優化經濟發展環境的最迫切、最基本的要求。另一方面,應在全社會倡導信用文化,引導社會的信用價值觀,凈化社會信用空氣,為政府誠信的構建與完善創造良好的社會信用環境。

(二)轉變政府的職能

一個誠信的政府必然是一個職能定位科學職能運行良好的政府,因為政府的能力是有限的,不可能承擔無限責任。如果管理一切,包攬一切,勢必會造成政府職能的錯位和越位,從而使政府失信于民。所以,重新定位政府職能,按照新的定位來轉變政府職能是構建誠信政府的前提。轉變政府職能,最根本的是要處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系,使之各司其職,實行有限政府模式。在經濟領域,凡是市場和社會可以自行調節和管理的,政府就不要越俎代庖,政府要集中精力把應管的事務管好。轉變政府職能的同時,也要轉變政府職能的運行方式,要實現由管制行政向服務行政轉變,建構服務型政府模式。政府要樹立為企業、為社會、為納稅人服務的理念,變官本位為民本位。

(三)健全政府的責任機制

從法律的角度講,政府誠信實際上是指政府對公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責任感及其回應。政府誠信的缺失在很大程度上可歸因于政府內部責任機制的缺乏。一方面,對信用缺失者沒有相應的懲罰,政府官員僅僅依靠個人的道德品質來約束自己。另一方面,政府失信的責任主體缺位,以政府集體名義作出的行為成為政府官員相互推諉責任“冠冕堂皇”的借口。因此,當前特別需要強化政府的政治責任,建立和完善行政首長在政府工作出現重大違法、失職、濫用職權等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。同時,要進一步健全所有公務員因違法失職、濫用職權、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度,行政機關的違法行政行為被撤銷、變更、確認違法、責令重作、損害賠償的行政責任制度,以及建立行政機關和公務員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責任制度。

(四)推進依法行政

政府是市場經濟秩序的維護者和市場法律的執行者,政府依法行政就是最大的誠信。要解決政府誠信下降問題,必須切實端正政府執法行為的作風。制約行政權力的行使,努力實現依法行政,把促進政府依法行政,作為構建誠信政府的突破口。1.實行政務公開。為了更好地適應建設誠信政府的需要,政府要進一步強化政務公開,進一步完善政府新聞發言人制度,建立政府公報制度,健全重要決策聽證制度,使政府的行為公開化,得到社會和公眾的監督;2.健全法律體系。政府應該根據實際的需要,制定和頒布規范政府行為的法律,做到有法可依,特別是要制定信用方面的專門法律、法規,搭建政府誠信平臺;3、改革行政審批制度。在某種意義上“審批經濟”已成為培育“權力尋租”的腐敗溫床。我們要減少行政審批范圍,規范行政審批行為,簡化行政審批程序,加強對行政審批過程的監督。