新公共服務與和諧社會

韓 潔 鄒建鋒

摘要和諧社會的實現需要責任政府的建構與執行,政府需要為民眾的利益和福祉負責,真正實現民主政府、法治政府和和諧政府。本文指出政府官員的超前觀念和前瞻性視野,是政府改革和政治發展的首要品質。

關鍵詞公共管理學責任政府公共問題

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-234-02

中國公共管理學本土化研究需要扎根于中國真實的公共問題。豍本文主要選取三個問題,分別為城市內公共交通服務(以浙江杭州公共交通汽車傷害市民人身安全為例)、城市發展中的城市建設與公民產權測定(以廣東、四川、江蘇等地居民拆遷過程中的權益保護違例)、公共生活環境服務(以浙江湖州長興縣蓄電池污染為例)。

一、城市公共交通服務

杭州市公交集團公司因2007年交通事故致死16人,市民有 “車禍猛于虎”、“橫行霸道”、“人怕車,普通車怕出租車,所有車怕公交車”的說法。豎 引發事故主要的原因是,公交車在行人過人行橫道線時,沒有停車讓行;在轉彎尤其是右轉彎時,也沒有讓行。有市民說,“公交集團享有財政補貼,但又實行市場化經營。干部任命機制和它的市場化運營相違背的。”豏

因此,政府的制度安排有:(一)從技術上,設定專門行車區域,規范公交汽車的行駛。(二)汽車轉彎時,或通過人行橫道,必須確認行人或其他車輛安全,必須停車讓人。《重慶市道路交通安全條例》第48條規定:機動車經人行橫道時,應當減速行駛;遇行人正在通過人行橫道,應當停車讓行。同時,機動車行經沒有交通信號的道路時,遇行人橫過馬路,應當避讓。違者處警告或者100元以上200元以下罰款。(三)讓司機參與執法,體驗教育。寧波江東交警推出新舉措,對斑馬線前遇行人不讓行的駕駛員,作出舉牌10分鐘反省處罰,要他們換位體驗,懂得禮讓。(四)真正執行領導問責制度,實行公開、透明自覺與自我執行。對行車事故的死亡人數,必須以‘零來加以控制。往往涉及到領導層面時,事故責任就不能明確落實,要做到透明化。豐 (五)建立政府有關職能部門和交警部門與公交公司的有效互動,建立制度化的管理制度,讓公共事業管理法治化。市場化運營有很多工藝性(效率、效益、便捷)優點,但最重要的是缺失對人身安全這一首要性價值。在“優先發展城市公共交通”的政府戰略下,必須以公眾的安全為前提考量。

二、城市建設中房屋拆遷的市民利益保護

城市建設中房屋拆遷的市民利益保護各國不一致,原因何在?豑目前尚無法律、法規要求政府規劃城市建設用地之前必須聽取當地居民的意見。因此,政府規劃城市建設用地只是單方面行為,往往沒有征的公眾的同意,具有很強的隨意性和不確定性,很有可能在政策執行過程中損害被拆遷者的利益。很多拆遷問題主要是政府為了商業用地需要、擴大財政收入所引發的。而房地產開發商為了自己的經濟利益常常會加快拆遷的時間進程,甚至動用法院機關來幫忙,強制拆遷,從而損害被拆遷者的利益。主要的問題是,在實際的執行過程中,被拆遷者往往采用非理性手段來解決經濟糾紛沖突,比如煤氣自殺、跳樓、暴力抗拒等方式。所謂的釘子戶則是用強力對強力的方式來換取自身經濟利益的最大化,這是交易成本最大的一種方式,事實上也損害了早些被拆遷者的相對利益,也容易引發其他地區“釘子戶”效應,從而大大降低政府權威機關和中介組織的權威性和合法性。

從城市發展和管理的前瞻性視野來看,需要著重如下層面。(一)擴大公民的制度化參與。政府在征用任何一塊土地都應該舉行聽證會,讓民眾知情,同時獲得程序上的合法性。某些城市為杜絕釘子戶的出現,采取一些較為理性的拆遷解決辦法。如北京最大的危舊房改造項目酒仙橋危改工程首次采取同步搬遷的方案,以居民“公投”的方式,即居民中達到一定比例的人都簽訂搬遷協議后,才實行同步搬遷,避免出現“釘子戶”愈到最后拿補償愈多的的問題。豒 據6月8日居民投票的結果顯示,在拆遷所涉及的5473戶居民中,有3711人進行了現場投票,約占總數的67.8%。而在3711票中,贊成票2451張,約占總票數的66%;反對票1228張,約占總票數的33%。無效票32張,約占總票數的1%。豓誠如有學者指出,拆遷涉及公民的財產權,而財產權作為公民的基本人權,是不能由民主投票方式決定的。否則,會出現所謂“多數人的暴政”。這樣的制度安排不能從根本上解決拆遷問題。(二)第三部門評估。學者周澤認為,在雙方就補償難以達成一致的情況下,可考慮由雙方共同選擇權威的第三方進行評估。在這起拆遷案中值得注意的是,在被拆遷人不同意拆遷的情況下,拆遷人將被拆遷人的房產相臨房產全部拆掉,斷路、斷水、斷電,這種拆法在某種意義上已經構成了對被拆遷人相鄰權的侵犯。豔(三)政府保護被拆遷人的合法權益。從國外來看,較為好的做法是尊重被拆遷人的財產權和意愿,另想辦法。斯普瑞格思夫婦與日本“最牛釘子戶”充分反映西方國家對合法產權所有者的真誠的尊重。即便是大型國機場,都沒有嚴重損害公民的合法權益。這些都值得我們地方政府部門好好學習,改進政府治理工具,改進思維,改善服務態度,

三、地方政府的環境治理

浙江長興縣蓄電池企業幾近全行業污染。當地林城鎮政府與杭州婦幼保健兒童院聯系,集中抽血檢測,一共檢測了860名兒童,超標的大概是460個,超標的比例大約是53%左右。2005年8月20日,長興煤山鎮多個村莊的農民圍堵當地的一家污染企業“浙江天能電源有限公司”,數千群眾與警方發生沖突,雙方互擲石塊和催淚彈,有多人受傷,兩輛警車被毀。事后多名群眾被拘留或逮捕,其中數人被判刑。豖

主要原因如下:(一)企業為了追求高額利潤減少環保成本投入,甚至向政府有關部門尋租。一些企業為了追逐高額利潤不惜犧牲公眾的環境利益,忽視科技創新和生產工藝改進的因素。“盡管污染的是公共利益,得到的是自己的利益。”豗(二)政府部門對蓄電池行業的缺乏制度化的操作監管制度安排。一些地區和部門的領導片面追求經濟利益或個人政績。蓄電池產業回報豐厚,當時政府為了擴大招商引資的規模,在宏觀調控方面缺乏必要的手段,這使得企業進入蓄電池行業的準入門檻相對較低,再加上那個時候人們的環保意識淡薄,企業在環保方面的投入較少。比如,2000年長興縣只有七八十家蓄電池廠,2003年到2004年一下子就增加到200多家。現有的審批體制上有問題。工商部門按照個體工商戶的注冊登記可能不需要出示環保和衛生部門等證明。因此。導致有學者提出“政企合謀” 方式來分析地方經濟快速發展的原因。豘(三)受害民眾缺乏救濟的制度化利益表達通道,往往采用暴力方式來表達利益要求。這種極端的暴力方式不但影響自身家庭的幸福安全,更影響地方秩序與地方政府和國家的權威與公信力。

地方政府需要從如下角度加強政府執行力建設。(一)基于政府權威的公共管理與治理。長興縣針對環境污染問題出臺了“生態危害官員問責制”。從2004年下半年開始,長興縣開展了針對蓄電池行業污染的整治工作,對全縣170多家蓄電池企業進行了摸底清查,有100多家企業被取消了蓄電池生產資格。到2006年底,全縣175家蓄電池及相關企業中已有117家關閉,有58家整治企業開展了限期治理,6家冶煉企業中3家停產、2家轉產;12家極板生產企業中有2家不達標停產;40家組裝企業已有39家通過驗收。通過治理,蓄電池企業加大了環保投入,加快了技術改造。去年全縣蓄電池行業產值突破20億元,同比增長59%以上。浙江超威電源有限公司實現銷售收入3.65億元,同比翻了一番。豙(二)地方政府考核評價體系的多元化,科學發展觀指導經濟發展。長興的環境污染案在浙江具有一定的普遍性。經濟增長和生態環境建設的關系要達到和諧共贏,一方面政府要提高不法企業的環境違法成本。考核評價政府和官員時,要加大生態環境建設在各級黨委政府和官員政績中的份量。另一方面,政府監管企業加大科技投入,提高科技含量和工藝水平。協調好政府間關系,防止一些污染企業進行任何形式的跨地區轉移。(三)地方政府與民眾建立協商民主的制度化運行機制,快速的建立公共危機解決機制,基于公正的立場解決企業和民眾的爭端,切實解決因環境污染而造成的物質損失。在條件成熟的地方,在經濟和文化教育發達的地方,盡快實現地方領導干部的公開的、定期的、差額的民主選舉,真正建立一套對民眾負責的公共管理隊伍和領導人員,以前瞻性的精神解決各類公共管理危機。民眾可以通過對自己負責的政治精英發表意見、表達偏好和政策主張,這樣可以避免政治參與爆炸的無序沖突,真正實現和諧社會。

四、通往善治的政府管理

對于新問題和較難解決的公共事務問題,則需要科學與民主的互動,不斷積累經驗,不斷創新公共管理的制度安排。某些地方政府部門過分追求自身利益,不顧及公共利益,損害地方政府為人民服務的基本價值。這些都說明,地方政府的自身行為需要得到強有力的有效監督,而實現這樣的一套制度監督模式,不僅需要政府自身的自覺,更需要社會團體、公共領域(傳播媒體)的互動,形成多元復合互動的共同治理結構。

杭州公共交通汽車傷害市民人身安全事件、居民拆遷過程中的權益保護事件、湖州長興縣蓄電池污染事件與山西黑窯事件,體現后發國家現代化過程中不可避免要遇到的問題,特別是超大規模的環境約束,政府部門遭遇到前所未有的執政危機、執行危機和合法性危機。解決這些問題,不僅需要強大的法律體系,富裕的財政支援,強大的社會資本,更需要政府部門的自我改革與自我調試,找開放、透明、責任與民主治理的道路。政府、市場、企業、團體和公民是當今社會的五大調節和控制因素,需要不斷整合與互動。上述四大案例表明,政府和企業的關系應該是既分開又合作的關系。以前政企合一,政府管的太多;現在政企分開之后,似乎政府管的太少,如杭州公共交通汽車傷害市民人身安全事件和居民拆遷過程中的權益保護事件。有些該管的,政府又不管。另外,部分政府部門為實現自身的利益,不惜與部分經濟企業相“合謀”,損害政府權威和公信力,如湖州長興縣蓄電池污染事件和山西黑窯事件。在四大案件中,都不同程度的存在著政府部門缺乏公共服務的政府角色。政府似乎并沒有站在公正的立場上,開始的時候,比較重視企業的利益。只是當企業的經濟利益損害大多數民眾的切身利益之后,政府才采取措施彌補民眾的損失。事實上,政府管理似乎總是滯后于現實公共事務。這也正是前瞻性政府和通往善治的理論價值的魅力所在。