論行政法中公共利益的界定及其在實踐中的意義

韓文源

摘要在一些行政行為中,公共利益具有相當重要的意義。公共利益不同于其它諸如國家利益、社會利益之類的概念,不僅因為公共利益是這些行為的目的所在,更重要的,公共利益是一種價值判斷的工具,直接關系到這些行為實施的意義。然而,我國憲法和法律沒有給予明確的界定,導致行政法律法規與憲法規定出現矛盾,而給了行政機關過多的自由裁量權,導致行政糾紛的產生。為了解決這一矛盾,我們應總結各國的經驗,在立法和實踐中界定公共利益的范圍,這將會在行政實踐中產生重大影響。

關鍵詞公共利益價值土地征收

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-276-02

如果要選出近期行政法中最熱門的詞匯,無疑“公共利益”會高票當選,這是因為有太多的行政糾紛事件與之有關。行政機關以“公共利益”為合法的幌子,所為的一些行政行為嚴重的損害了相對人的利益。為了了解“公共利益”是如何會被利用的,我們必須從根本上把握它的內涵以及特征,弄清它與國家利益、社會利益等概念的區別,從而了解我們為什么要在法律中對“公共利益”范圍進行界定,應如何對其進行界定。在對“公共利益”進行界定的同時,我們還應從功利主義角度把握對公共利益進行的界定對行政實踐到底有什么樣的指導意義。

一、公共利益的概念分析

我國現行《憲法》中第十條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”豍第十三條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這兩個法條中所包含的概念——公共利益,是法學中一向非常重要的概念,不只是在我國,在其他國家的憲法中也有所體現。如新南非憲法對財產權有如下規定:“除非根據普遍適用的法律,否則不能剝奪任何人的財產。”“只有因公共目的和為了公共利益,并且以賠償為條件,才可以征用財產”。大韓民國憲法在認定財產權的社會義務性的基礎上,明確規定財產權的行使要適應公共福利的要求,其第37條規定:“國民的一切自由和權利只有在需要保障國家安全、維護持續及維護公共福利的情況下,由法律進行限制。”聯邦德國基本法第14條繼承了魏瑪憲法的傳統,第2款規定,財產權富有義務,其使用應同時有利于公共利益,而在第3款中規定了對私有財產進行征收的條件和原則:只有在公共利益必需時,才能征收個人財產為公用;征收必須有補償,但要在個人利益和公眾利益方面進行平衡。此外,第15條在規定私有土地權中,也有涉及。從上述法例的表述中,我們可以看出,各國法律中對公共利益的表述都沒有一個明確的界限,可以說公共利益是一個典型的不確定性法律概念。那么公共利益到底是什么?它自身具有什么樣的特點?

公共利益,英文為public interests,從字面上去理解,不難看出公共利益不確定性所在,表現在受益對象的不確定性和利益內容的不確定性豎。受益對象對應的概念中的“公共”,利益內容則對應“利益”。

公共,顧名思義謂之公眾所有,是公共利益重心所在。公共的不確定性可以總結為公眾范圍的不確定性,一是公眾所處的區域難以劃分,另外,作為利益載體的公眾在人數上也是不容易確定的。一定范圍大多數的成員的都具有的利益是相對于少數成員來說的,那么在這個范圍內這個大多數人的利益就形成了公共利益。然而,把這個范圍相對于這范圍以外更大的范圍來說,這一范圍的利益有可能是大范圍中少數人的利益。同時,人作為一種社會群體,具有較強的流動性,在某一個范圍內占多數的勢力集團在時間上可能只是暫時的,經過人口的流動,在一定時期內形成另外的多數集團,公共利益也會隨之而改變。由此可以得出,公共是具有相對性的,而這種相對性正是公共利益的不確定的原因所在。

利益,從哲學意義上去理解,它表現為“某一特定客體對主體具有意義,并且為主體自己或者其他評價者直接認為、合理的假定或者承認對有關主體的存在有價值。”豏由這一定義可以看出,利益的不確定性是與利益的一些自身特性聯系在一起的,而這些特性的形成取決于客體、主體以及主客體之間的關系。客體在馬克思主義哲學認為,是客觀的,是不以意志為轉移的,主體是利益的承受者,具有價值認知能力。由于認知能力的不同,同一客觀存在利益客體表現在不同人們的頭腦中的形式是不一樣的。此外,主客體之間的關系也不會是一成不變的,客體對主體的意義受到當時社會客觀事實的影響。一些社會環境的變化會使某些主體的利益不再成為利益,或者原來不是利益的客體反映成為主體的利益。由此可見,利益是客觀存在并為利益主體所感受和認可的,這種客觀性和主觀性的并存,導致了利益存在的不確定性。

綜上所述,公共利益是一定范圍內的多數人(具有共同價值取向)的利益要求,其確定的關鍵不是在這一定范圍的確定上,而是范圍內這多數人的確定。這多數人的難以確定也就導致了公共利益的不確定。

二、行政法律對公共利益界定的一些思路

我國憲法中,主要對土地的征收征用和私有財產的征用,通過公共利益加以限制,而事實上,涉及公共利益的行政法規不限于這兩方面。因此我們在對涉及的相關行政法律中出現的公共利益加以界定時,應注意把握公共利益的特征,總結實踐中出現的個案實例并加以分析,對于一些以公共利益為外衣,行商業利益之實的事項,應該堅決予以排除。例如,在湖南的嘉禾事件中,縣政府在缺乏正當程序的情況下,對被拆遷戶進行了強制拆遷,它正是以公共利益為擋箭牌,不顧公民的合法權益,以招商引資為名違法行政,甚至公然宣稱“誰影響發展一陣子,我影響他一輩子”。像這種以商業投資為目的,不應被認定為公共利益范疇,堅決不能將其以公共利益為由,對土地實施征收征用,而是適當的選擇民事的方法加以解決。

總結各種學說,筆者認為,公共利益應該限定為涉及公共醫療衛生科學及文化教育事業、公共交通、環境保護、水利事業、慈善事業、國防設施建設以及國家法律規定的其他有關國家安全和公眾生存質量的利益。

在法律中界定公共利益的形式問題,各國通常有概括式、列舉式、概念式+列舉式。而我國現階段的法律中通常采用列舉的概括式,即先不下定義,就列出具體的幾點,到最后發覺無法適合千變萬化的現實,再加上 “其他”二字以籠統地概括。這種方法漏洞百出,容易導致行政機關自由裁量權的濫用。我國《行政訴訟法》對本來規定起來十分困難的行政訴訟受案范圍,采取了列舉加概括再加排除的方式較好地解決了問題。因此,結合相關法律中一些好的形式,我國法律也可借鑒一下其他國家的形式,總結出適合我國國情的新的立法形式,對公共利益加以界定。首先可以采取概括式,把公共利益概括出一個簡要的定義。其次,全面詳細的列舉屬于公共利益范疇的事項,再次,在列舉這些事項的最后,加一條兜底條款,以備在實踐中會出現前述條款所沒有的事項。最后,不妨將司法實踐中經常出現的一些情況單獨列出來,作為一種排除性條款。

三、行政法律中公共利益的界定對行政實踐的現實意義

在我國的一些行政法律法規中存在著大量以公共利益為限制的條款。如我國《土地管理法》第二條規定:國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用;第五十八條:有下列情形之一的,有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;……《城市房地產管理法》第十九條:國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。在法律中特別是作為基本法的憲法中對公共利益的概念進行細化的界定,對于發揮行政法職能,控制行政權,有著重要的現實指導意義。眾所周知,公共利益條款在各國的憲法中一般是對公民基本權利的限制,當這一理念通過立法進入到各行政法律中時,這也就成為行政機關限制公民權的一項合法理由,這似乎成了行政機關作出一些不符合法律意愿行為(因為他們所為的行為外表上像是為了公共利益)的擋箭牌。而當公共利益被較為詳細的規定出來時,行政機關不能夠隨意地對法規進行變通,只能在一定范圍內行使其自由裁量權。因此可以這么說,對行政法中的公共利益進行界定,實際上就是對行政權的控制,是對公民私權利的保護,這是其現實意義之一。

在現實生活中,由于我國缺乏對公共利益具體規定的立法,導致了一系列行政制度處于一個無序的狀態。以土地征收制度為例,我國現行的土地征收方面的法律中存在著與“公共利益”的目的相矛盾的規定。《土地管理法》第43條規定,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。” 按照該條規定,一些企事業單位,上市公司,外資企業進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地,也不排除申請使用國家征收的土地的可能。這明顯屬于經營性或者說是一種追求經濟利益的土地利用方式,而各地政府在高額的眼前利益的驅使下,一般會滿足這些單位的要求。如果是這樣,就與我國憲法中的規定相違背,也與土地征收“公共利益”的目的背道而馳。豐法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地,以至于土地征收與建設用地籠統的被規定在一塊,這也是我國特殊國情所決定的。要解決這種矛盾,就要從根本上區分公益性與經營性,將土地征收限定在公益性目的之內,這種限定其實也就是對公共利益范圍的界定。因此,在法律中對公共利益的界定,對于消除如土地征收之類的行政行為的弊端,彌補其缺陷,有著極其重要的現實意義。

總之,公共利益的界定是由立法者通過立法形式進行的,但它要真正發揮作用是需要行政機關的實踐來實現的。行政機關的行為首先應具有合法性,在合法的基礎上,基于各種合理性,可以通過自由裁量權作出各種不同的決定。而我國現在離建成法治社會和法治國家還有相當一段距離。我國的執法者的法律素質和人文素質還不是很高,他們并非全部受到共同的基礎法律教育和法律訓練,不少人只知機械地適用法律,在遇到法律規定不甚明確或類似“公共利益”一類不確定用語時,就不知如何應對,甚至一籌莫展。如果我國法律不對“公共利益”做出界定的話,一些人在遇到法律規定不甚明確的“公共利益”一類不確定用語時,不是運用法治理念,將不確定法律用語與相應法律的原則結合,靈活和公正地處理個案,而是濫用自由裁量權,通過歪曲相應不確定用語的實質,以達到為自己的私人目的,而這樣做是以犧牲大量其他行政相對人的合法權益和國家的、社會的利益為代價的,而犧牲的這些利益正是我們所說的真正的公共利益。

四、結語

我們正在建立法治社會和法治國家,而一個法治社會,是社會各方利益通過法律的途徑達到動態平衡的社會。出于行政法的發展和保護公民私權利的需要,必須對"公共利益"進行界定。如果讓公共利益的無限擴大必然導致行政權力的無限擴大,必然帶來災難性的后果。因此當務之急,應由全國人大對公共利益及其實現過程進行嚴格的法律規定,以避免假借公共利益而“繞道”實現商業或個人利益,損害國家和人民利益。