新型農村合作醫療管理機構的法律規制

李新利

摘要新型農村合作醫療是由政府組織、引導、支持,農民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度,政府在其中扮演了組織者、領導者的角色。本文對新型農村合作醫療管理機構的法律規制進行了探討,為新型農村合作醫療的可持續發展提供了依據。

關鍵詞新型農村合作醫療管理機構法律規制

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-296-01

新型農村合作醫療是由政府組織、引導、支持,農民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度①,與傳統合作醫療制度有所不同,它是由政府組織、引導、支持,以國家和社會為責任主體,面向廣大農民,由國家和地方通過國民收入再分配制度實現的。新型農村合作醫療最突出的特點是政府在其中扮演了組織者、領導者的角色。因此,考察和分析新型農村合作醫療管理機構的現狀,對其進行法律規制,就成為新型農村合作醫療可持續發展必須面對的焦點問題。

一、對新型農村合作醫療管理機構進行法律規制的必要性

根據中央文件精神,按照精簡效能的管理原則,各級政府建立的新型農村合作醫療管理機構隸屬于同級政府,同時接受上級管理機構的指導。其最高領導機構是由涉及農村合作醫療的財政、審計、衛生、農業等相關部委組成的醫療部級聯席會議;聯席會議下設辦公室,作為日常工作機構。本文認為這樣的機構設置及其管理運行,存在以下問題。

(一)新型農村合作醫療管理機構的設立缺乏明確的法律依據

新型農村合作醫療各級委員會及其辦公室作為管理公共事務的國家機構,其設立必須有相應的法律依據,這是現代國家組織的基本原則②。我國現行的新型農村合作醫療領導小組及其委員會是依據2003年1月由衛生部、財政部、農業部聯合下發的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》確立的,此處的“意見”并不能稱之為法律或法規。因此從某種意義上說,新型農村合作醫療管理機構的成立,是沒有法律依據的,其無法可依有違現代國家組織的法制原則。

(二)新型農村合作醫療的監督組織定位不明

在新型農村合作醫療管理中,國務院部級聯席會議是最高的決策機構,其下設的辦公室是最高的執行結構,地方管理依中央機構的設置而定,唯獨沒有明確的監督機構。監督機制的缺乏,導致實踐中出現了一些地方財政資金“虛配套”、不落實,或隨意挪用基金,對基金的籌集、支出等活動不進行定期審計的現象。

(三)新型農村合作醫療的制度保障尚待完善

一種制度能否發揮作用,本質上不由其自身決定,而由其相關制度是否匹配所決定的。從實際情況來看,新型農村合作醫療還缺乏一定的制度配合,缺乏保障機制和具體的操作規則將導致新型農村合作醫療制度難以發揮其作用。

二、對新型農村合作醫療管理機構進行法律規制的可行性

(一)新型農村合作醫療管理機構的法律規制,是國家權力有效運作的基本要求

新型農村合作醫療,是黨和國家解決農民社會保障的重要舉措,國家出臺相應的法律法規,對新型農村合作醫療方面的權利、義務關系進行規范,并以國家強制力加以推行,可以極大地提高社會決策的透明度和執行力,用法律來保護農民的權益。

(二)新型農村合作醫療管理機構的法律規制,是社會保障法制化的必然要求

新型農村合作醫療是農村社會保障的一個組成部分。社會保障法制化,對社會保障的合理化、規范化運作具有不可替代的作用。③而社會保障管理機構的法制化,更是社會保障法制化的重要環節。因此,新型農村合作醫療的成功,必然要求相應立法對其管理機構進行規制。

(三)新型農村合作醫療管理機構的法律規制,是符合我國當前實際的

當前黨和國家高度重視在農村建立合作醫療制度,《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》把積極穩妥發展和完善合作醫療制度作為重要內容之一,并提出要高社會化程度,有條件的地方可以逐步向社會醫療保險過渡。④并且一些地方政府也進行了相關的立法實踐,為當前農村合作醫療制度管理機構的法律規制提供了有力的基礎。因此,當前對新型農村合作醫療管理機構進行法律規制具有可行性。

三、新型農村合作醫療管理機構法律規制的措施

新型農村合作醫療的立法屬于社會保障法的范疇,從社會保障法的法律體系來看,新型農村合作醫療管理機構的法律規制是社會保障行政組織法的內容。結合新型農村合作醫療實務,本文認為,對新型農村合作醫療管理機構應從以下方面進行法律規制。

(一)明確管理體制和管理層級

新型農村合作醫療的管理機構,有決策機構、執行機構和經辦機構三種。其中,新型農村合作醫療部級聯席會議是決策機構,也是最高領導機構,衛生部新型農村合作醫療辦公室是最高執行機構,經辦機構是直接與農民接觸的機構。堅持衛生部門統一負責管理的方針,以中央、省、縣三級為基本架構,根據實際情況設立地市以及鄉級管理機構,同時加強對管理機構的監督,才能保障新型農村合作醫療的健康、持久運行。

(二)完善監督體制

要以立法的形式,賦予各種監督主體權力及手段,對新型農村合作醫療管理機構的運行進行有效監督。從新型農村合作醫療的內部管理來看,可以在新型農村合作醫療部級聯席會議下設立監督委員會,專門負責對合作醫療經辦機構的監督。從外部監督來講,應當把人大監督和審計監督、參合農民的監督法定化,同時注重社會監督,其實以法律的方式監督對新型農村合作醫療管理機構的運行。

(三)完善配套制度

新型農村合作醫療涉及面廣,牽扯的利益關系非常復雜,沒有相應的制度配合是難以成功的。因此要通過立法真正實現農民的參與權和監督權。對合作醫療經辦機構人員的招聘、選拔、考核等,也應該通過立法的形式來加以規范。

總之,新型農村合作醫療是一項任務艱巨的社會長效工程,需要多方面的政策措施以及法律的干預和扶持。由于新型農村合作醫療的工作重點是由政府承擔的,因此政府職能的行使便顯得尤為重要。因而新型農村合作醫療管理機構進行法律規制才能更好地推進新農合工作的進行。