試論行政公益訴訟的原告資格

周 莉

摘要我國現行的行政訴訟法制度很不健全,以至于政府違反法律規定,侵犯公共利益時卻無法提供司法救濟。隨著社會的發展和公民權利意識的覺醒,行政公益訴訟制度的構建顯得越來越重要。雖然,在我國理論界對于建立行政公益訴訟制度已達成了共識, 但在原告資格方面爭議較大。本文認為應盡快在法律中賦予公民、公益組織和檢察機關進行行政公益訴訟的原告資格。

關鍵詞行政公益訴訟必要性原告資格

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-127-01

誰有權提起行政公益訴訟,這在法學理論界一直爭論不休,雖然對“取消對原告主體資格不合理的限制”已達成一致,但對于具體哪些機關有權提起行政公益訟,學者們大致有以下三種分歧意見:

觀點一:認為人民檢察院是提起行政公益訴訟的唯一主體。豍

觀點二: 認為應當只允許檢察機關和相關的公益性組織提起。豎

觀點三 認為任何組織和個人都可以向法院提起。豏

一、檢察院

可見,各家對檢察院的原告資格沒有異議,這也是由檢察院自身的性質所決定的。首先,在我國, 檢察機關始終作為法律監督機關而存在,代表著國家的利益。我國憲法第十三條明確規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會、團體和個人的干涉”。我國檢察機關獨立的檢察權,一定程度上排斥行政干預,有利于法院獨立裁判,依法作出公正的裁決。因此,檢察院應當當仁不讓地成為行政公益訴訟的原告。其次, 檢察機關作為原告相對于公民和社會團體有較大的優勢。由于行政公益訴訟具有復雜性、廣泛性,它需要專業的知識和技巧,訴訟費用和訴訟成本也相應較大,加之公民和社會團體不具有檢察機關的調查權,很有可能敗訴。而檢察機關有充足的人員配置,可以采取調查取證手段,因此,可以更好地與被訴行政機關抗衡,保證行政公益訴訟的順利進行。第三,近幾年全國檢察機關在保護公共利益方面的探索和實踐也取得了良好的社會效果。鑒于以上三點,筆者認為應當借鑒國外有益的經驗,再結合我國的實際情況,在立法上明確確立檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格,充分發揮我國檢察機關的作用。

但如果只賦予檢察院原告資格還遠遠不夠。原因在于目前檢察機關的人、財、物都受制于地方政府,非獨立的體制導致了其于地方黨委、人大以及行政機關有著千絲萬縷的聯系,這種體制上的弊端很容易使他們不敢維護公共利益,反而成為地方保護主義的工具。所以,僅賦予檢察院原告資格是遠遠不夠的,因此,筆者不同意第一種觀點。

二、相關的組織

這里的相關的組織主要是指如行業協會、消費者協會、中國法協會、紅十字會、婦聯等的一些公益性的組織。它們成立的宗旨本身就是為了維護公共利益,不具備營利性, 這些組織是社會發展的產物,在各自的領域內發揮著重要作用。他們的原告資格應該肯定的。當行政違法行為侵犯到他們以及其成員的利益,或者他們認為該行為侵犯了公共利益,他們理應有權提起行政公益訴訟,起訴方式可以是應成員的要求起訴,也可以自行提起訴訟。所以,第二種觀點把相關組織納入行政公益訴訟的原告范圍,筆者認為拾值得肯定的。

三、公民

對于公民個人能否成為行政公益訴訟的原告,這個問題在目前學界爭議最大,不贊成的人主要認為如果廣泛賦予公民的起訴權,必將造成濫訴、浪費司法資源、并影響行政機關的正常工作。而筆者認為應該賦予公民提起行政公益訴訟的資格,原因在于:

(一)賦予公民提起行政公益訴訟的資格是歷史發展的趨勢

縱觀國外法治水平發達的國家,近年來對原告資格要求的降低并非偶然,這是當代社會經濟結構和社會結構發生深刻變化的結果,使當代政治法律全面革新的必然產物。可以說各國行政公益訴訟的發展史,可以發現公益訴訟實質上就是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的通道越發暢通的歷史。近年來,隨著各國法治的發展,在確認行政訴訟原告資格問題上,經歷了三個階段:第一,直接利害關系人訴訟,即只有行政行為的直接處分對象才能提起行政訴訟;第二,相關利害關系人訴訟,即凡是受到行政行為影響的人,均可提起行政訴訟;第三,行政公益訴訟,即任何公民、法人或者其他組織,只要不服行政行為,無論是否涉及自身利益,均可提起行政訴訟。

這在我國也不例外,按照我國行政訴訟法的規定,能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織,必須同被訴具體行政行為有直接的利害關系。這顯然是屬于“直接利害關系人訴訟”階段。但隨著多年的行政司法實踐,這種觀點得到了改變。2000年3月8日頒布的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》對原告資格問題作了從寬解釋,“法律上的利害關系就不再解釋為權利義務的增減、得失,只要某個行政行為對某個人或組織的權利義務產生了實際影響,原則上該個人或組織就具有了原告資格。”

新的司法解釋只是將原告資格的范圍進展到第二個階段,但并沒有達到與第三階段行政公益訴訟相符合的原告資格范圍。那么在我國是否應將行政公益訴訟的原告范圍進一步發展推進呢?答案是肯定的。

(二)賦予公民提起行政公益訴訟的資格有憲法上的依據

正如筆者之前所提到的,我國《憲法》第四十一條規定:中華人民共和國公民對任何國家機關和國家機關工作人員違法失職行為,有提出批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利,但不得捏造或者歪曲事實進在行誣告陷害。這里的“有關機關”當然指的是人民法院。這條規定無疑為行政公益訴訟提供了憲法依據,同時也賦予了我國公民原告資格。

(三)訴訟信托理論為賦予公民提起行政公益訴訟的資格提供了充分的理論依據

訴訟信托理論認為當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時,國家就有義務保護信托的財產不受損害,于是,國民就將自己一部分訴權也托付給了國家。但是國家作為眾多機關的集合體,不可能親自出庭起訴、應訴,于是又將訴權分配給檢察機關或其他機關,由這些機關代表國家起訴。當然,如果國家機關沒有依職權向法院起訴,然后任何一個公民均可依公共信托理論向法院提起訴訟,以保護信托的財產。該理論使當事人的范圍從傳統的直接利害關系人擴展到非直接利害關系人,即非直接利害關系人可以基于實體權利人的信托而享有程序意義上的訴權,以自己的名義提起訴訟并承擔程序意義的訴訟結果。